II OSK 1418/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H., E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 128/04 w sprawie ze skargi J. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od J. i M. P. na rzecz A. H. i E. H. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 128/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, iż Burmistrz Miasta W., ustalając decyzją z dnia [...] nr [...] dla A. H. i E. H. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej we W. przy ul. [...], w sposób rażący naruszył ustalenia planistyczne zawarte w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w W.. Zdaniem Sądu, dopuszczenie przez organ administracji do zabudowy przedmiotowej działki trzyipółkondygnacyjnym budynkiem wbrew wyrażonym w planie ogólnym ustaleniu, że wysokość zabudowy nie może przekraczać dwóch i pół kondygnacji nadziemnych, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i utrzymującej ją w mocy decyzji drugoinstancyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu wskazany w przedmiotowym planie wyjątek od tego ustalenia, zgodnie z którym, w rejonach zabudowy istniejącej wysokość budynków nowoprojektowanych (tzw. uzupełnienia plombowe) powinna nawiązywać do otaczającej zabudowy (wyższej lub niższej), nie pozwala na budowę budynków wyższych od sąsiednich. Obowiązek nawiązywania do otaczającej zabudowy – wyższej lub niższej, jest, zdaniem Sądu, wyraźny i bezpośrednio wynika z przepisu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym jego naruszenie w wypadku ustalenia warunków zabudowy dla budynku wyższego od sąsiednich i ponad dwuipółkondygnacyjnego byłoby oczywiste. Dlatego organy powinny ustalić charakter i parametry sąsiedniej zabudowy i odnieść te ustalenia do przedmiotowej inwestycji. Ponadto Sąd uznał za naruszenie ustaleń planu przeoczenie przez organy administracji w niniejszej sprawie zapisu planu miejscowego, zgodnie z którym, wyjątki od zasady budowy do wysokości dwóch i pół kondygnacji nadziemnych dotyczą tylko budynków nowoprojektowanych, podczas gdy rozbudowa przedmiotowego budynku przy ul. [...] nie spełnia warunku budynku nowoprojektowanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. H. i E. H., działające przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżyły wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędną wykładnię ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miasta w W., w świetle których, rozbudowa budynku stanowiącego własność wnoszących skargę nie spełnia warunku budynku nowoprojektowanego w kontekście art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z powyższym, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego wnoszących skargę według norm. W motywach skargi skarżące wskazały, iż Sąd niewłaściwie zinterpretował pojęcie "nowoprojektowane obiekty", gdyż oparł się wyłącznie na wykładni gramatycznej i potocznym znaczeniu tego słowa i nie poparł tego żadnym uzasadnieniem prawnym. Podniosły ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy dla budynku sąsiadującego bezpośrednio z ich nieruchomością, który został już w oparciu o tę decyzję rozbudowany, również przewidywała podwyższenie budynku o jedną kondygnację. W ocenie skarżących przesądza to o możliwości podwyższenia zarówno budynków nowopowstających, jak też rozbudowywanych. Zdaniem skarżących, o słuszności ich stanowiska świadczy również art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pojęcie budowy obiektu budowlanego obejmuje również jego nadbudowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej "ppsa") , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, według art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na podstawie odpowiadającej wymogom art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a więc podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...], nie naruszyła w sposób rażący ustaleń planistycznych zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w W.. Zapis § 1 ust. 2 pkt 3 ppkt c) planu, ustalający wyjątek od generalnego zakazu budowy ponad wysokość dwóch i pół kondygnacji nadziemnych, wymaga wykładni, gdyż budzi wątpliwości interpretacyjne. Dlatego też, co wynika również z jednolitej linii orzecznictwa NSA i wsa, naruszenie prawa, które powodowałoby ewentualnie nawet nietrafną wykładnię przepisów prawa, które nie mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: - oczywistości naruszenia prawa, - charakteru przepisu, który został naruszony, - skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Natomiast oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego też w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wynika to z tego, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia. Ich wystąpienie oznacza, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy osnowa decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i jeżeli charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez właściwy organ praworządnego państwa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 poz. 109). Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że pojęcia "nowoprojektowanego" obiektu nie można z góry zawężać do obiektu budowlanego, który ma powstać dopiero w przyszłości, gdyż wymaga to odpowiedniej wykładni prawa. W związku z tym nie można uznać za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, takiej wykładni, w świetle której, pojęcie "nowoprojektowany obiekt" odnosi się również do nadbudowy już istniejącego obiektu, co powoduje, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.