II OSK 1437/12

Dnia 19 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz U.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1834/11 w sprawie ze skargi J.G. i M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz U.R. na rzecz M.O. kwoty po 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.G. i M.O. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, po wszczęciu postępowania na wniosek U.R., stwierdził nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.G. i M.O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. 1 w N., gmina L. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie: U.R. i K.R. i będący właścicielami działki nr . w N. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę przedszkola na działce nr 1 w tej miejscowości. Twierdząc, że przysługiwały im prawa stron tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnieśli o jego wznowienia. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uznając, iż małżonkom R. nie przysługiwały prawa stron w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Wojewoda Mazowiecki wszczął na wniosek U.R. postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa. Od tej decyzji J.G. i M.O. wnieśli odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołaniu J.G. i M.O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołujący się nie są legitymowani do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Decyzją tą odmówiono bowiem wznowienia postępowania na wniosek wniesiony wyłącznie przez U.R. Organ wskazał, że interes prawny w sprawach dotyczących decyzji o odmowie wznowienia postępowania mają wyłącznie wnioskodawcy, bowiem czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie nie są podejmowane w toku postępowania, aż do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Samo zaś doręczenie odwołującym się decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r., jak również decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowi o istnieniu ich interesu prawnego do udziału w przedmiotowej sprawie. Skoro więc odwołujący się nie są stroną niniejszego postępowania nieważnościowego, to nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.G. i M.O., zarzucając organowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6-11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Skarżący wskazali także, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym dopuściły się szeregu uchybień przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał za uzasadniony pogląd, zgodnie z którym decyzja (postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie dotyczy interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, poza osobą składającą podanie o jego wznowienie. W związku z tym, do momentu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, przymiot strony przysługuje jedynie wnioskodawcy. Podkreślił jednak, że podgląd ten dotyczy jedynie specyficznego, formalnego rozstrzygnięcia jakim jest odmowa wznowienia i nie rozciąga się na inne postępowania, których przedmiotem jest owo rozstrzygniecie. Zaś odwołanie skarżących wniesione było od decyzji, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ma ono odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Sąd wskazał także, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu to, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. nie oznacza, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu nieważnościowym. Skarżący są inwestorami i adresatami decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie można więc było a priori takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w niniejszym postępowaniu bez szczegółowego wyjaśnienia i przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa., badając przy tym skutki jakie dla tego interesu wywołuje decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2007r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i U.R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku "w części, w której ze skargi W.W. uchyla zaskarżoną decyzję (pkt II wyroku) i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że J.G. i M.O. posiadali status strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., a zatem w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca jego umorzenie. Zarzucił nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona. U.R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji organu II instancji polegający na uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 157 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 149 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania innych, aniżeli osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania, stron postępowania nadzorczego, podczas gdy kontrola w trybie nadzorczym decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nie umożliwia organowi nadzorczemu badania interesu prawnego na podstawie przepisów prawa materialnego właściwych dla niewszczętego jeszcze postępowania administracyjnego. Zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których zakres postępowania nadzorczego kontrolującego decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, miałby być inny aniżeli zakres postępowania wewnętrznego (przedprocesowego) o wznowienie postępowania, i byłby związany z koniecznością podjęcia przez organ nadzorczy czynności procesowych związanych z ustaleniem interesu prawnego stron postępowania nadzorczego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a i niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne uwzględnienie skargi w skutek niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a., polegającego na uznaniu, iż w postępowaniu nadzorczym dotyczącym kontroli decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a zatem nie rozpoczynającej jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, należy badać skutki materialnoprawne jakie dla interesu prawnego stron nie wszczętego jeszcze postępowania administracyjnego, wywołuje decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargi kasacyjne M.O. wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W utrwalonym i niekwestionowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest przyjęte, że stronami postępowań nieważnościowych są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, a nadto każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32). Jest oczywistym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania dotyczą praw i obowiązków J.G. i M.O., którzy uzyskali decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającą przedstawiony przez nich projekt budowlany i udzielającą im pozwalania na budowę przedszkola. Wnioski małżonków R. o wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a następnie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, zmierzają bezpośrednio do zakwestionowania udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę. Nie do przyjęcia jest więc pogląd, iż inwestorzy nie są stroną tego postępowania, gdyż nie dotoczy ono ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeciwko temu wnioskowi nie przemawia też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06 (publ. w ONSAiWSA z 2008 r. Nr 6, poz. 91) i późniejszych wyrokach wydawanych w sprawach sygn. akt II OSK 1566/10 oraz VII SA/Wa 855/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Orzeczenia te nawiązywały do dwustopniowej procedury przy rozpoznawaniu podań o wznowienie postępowania. W pierwszej fazie poprzedzającej wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie został oparty o jedną z ustawowych podstaw wymienionych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. i czy nie jest w oczywisty sposób spóźniony. W tej fazie postępowania, zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym a także wskazanymi w nim poglądami doktryny, interes prawny w wyniku postępowania posiada tylko wnioskujący o wznowienia. Natomiast w dalszej fazie następującej po wznowieniu postępowania organ bada czy rzeczywiście wystąpiły wskazane we wniosku podstawy wznowieniowe oraz dokonuje rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ po wznowieniu ma rozstrzygnąć czy wnioskodawca powinien był być uznany za stronę postępowania i czy bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił wprawdzie wznowienia, lecz jednocześnie rozstrzygnął, że żądający wznowienia nie są stroną. Nieważność tej decyzji stwierdził Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] maja 2011 r. Mimo że formalnie w sprawie wniosku o wznowienie nie zostało wydane postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a., to w rzeczywistości organy badały legitymację procesową wnioskodawców. Sprawa znalazła się więc w fazie rozpoznawania. W tym stadium postępowania udział inwestorów, którym udzielono pozwolenia na budowę, był konieczny. Skargi kasacyjne nie wykazał więc uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego na mocy art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.