II OSK 1440/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 842/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., II SA/Gl 842/18 oddalił skargę M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] lipca 2018 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] umarzająca postępowanie w przedmiocie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że PINB w oparciu dokonane pismem z 5 lutego 2018 r. zgłoszenie przez M. S. samowoli budowlanej zrealizowanej na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] pismem z 28 lutego 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...][...] w [...] w sposób niezgodny z przepisami, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. postanowił umorzyć ww. postępowanie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwołał się do wyników przeprowadzonych oględzin nieruchomości i wyjaśnił, że na terenie działki nr ew. [...] są prowadzone przez A. B. jako inwestora roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Budowa budynku praktyki dentystycznej jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, w szczególności zaprojektowany budynek znajduje się w przewidzianej projektem zagospodarowania terenu odległości od granicy działki. Po zapoznaniu się z projektem budowlanym PINB wskazał, że obszar oddziaływania budynku w kontekście emisji promieniowania związanego z zaprojektowanym gabinetem rentgenowskim mieścić się będzie w granicach działki nr ew. [...], na której budynek jest wniesiony, ponieważ zaplanowane i uzgodnione zostały osłony stałe, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. Nr 180, poz. 1325 ze zm.), dalej: r.s.w.b.p. Wobec powyższego nie można w sprawie stwierdzić naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t. Organ stwierdził równocześnie, że przebudowa garażu prowadzona na działce jest objęta odrębną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. [...]WINB decyzją z [...] lipca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając, że ustalenia przyjęte przez PINB odpowiadają prawu. Kierując się przeprowadzonymi oględzinami i zgromadzoną dokumentacją, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor na działce nr ew. [...] wykonuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw, aby na obecnym etapie stwierdzić, że sporny budynek jest wznoszony z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że w świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Odnosząc się do faktu nieuznania odwołującej za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. nr [...] oraz decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], [...]WINB wskazał, że okoliczność taka może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kompetencję do oceny zarzutów odnoszących się do zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnie z przepisami, które stanowić mogłyby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, posiada Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia względem Prezydenta Miasta [...]. Skargą M. S. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając [...]WINB naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że toczące się postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe jedynie byłoby jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 3) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b. na skutek błędnego uznania, że nowo postawiony obiekt na gruncie położonym w [...] przy ul. [...][...] jest prawidłowo usytuowany względem sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...][...] oraz wystawiono ten budynek z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Odpowiadając na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując powody przyjęcia takiej oceny, Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły i nie jest to kwestionowane przez skarżącą, iż roboty budowlane zostały przez inwestora wykonane w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenia. Nie można zatem twierdzić, iż zostały one zrealizowane samowolnie. Dokonane w trakcie oględzin pomiary wykazały, że nowy obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę. Minimalne różnice w zakresie umiejscowienia budynku od granic nieruchomości mieszczą się w granicach błędu pomiarowego (2 cm). Skoro obiekt został wzniesiony legalnie i zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę, to do czasu usunięcia tego ostatniego z obrotu prawnego, organy nadzoru budowlanego nie mają jakichkolwiek podstaw, by podejmować działania w związku z jego budową. Zasadne było zatem, zdaniem Sądu I instancji, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczy on etapu projektowania zamierzenia budowlanego (w zakresie usytuowania obiektu na działce budowlanej oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich). Kwestie te były oceniane na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro właściwy organ uznał, że przedłożony projekt budowlany odpowiada prawu i jego decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego. Skargą kasacyjną M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1-2 oraz § 5 ust. 1-6 r.s.w.b.p. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem ustalenia przez organ niezgodności projektu budowlanego, o jaki chodzi z wymaganiami ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony ich zdrowia; 2) przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, względnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]WINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów, stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W jej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 77 § 1 k.p.a. Należy w związku z tym zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organem administracji publicznej, natomiast sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów, a więc nie mógł, wbrew odmiennemu poglądowi skargi kasacyjnej, dopuścić się ich naruszenia. Tym bardziej naruszenia w formie wskazanej przez autora skargi kasacyjnej, a więc poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy. Przepisom k.p.a. mógł Sąd I instancji uchybić jedynie pośrednio w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w razie dostrzeżenia przez sąd administracyjny innego naruszenia przez organ przepisów postępowania niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, nakazuje sądowi uwzględnić skargę. Niezależnie od wskazanej wadliwości dotykającej sposób skonstruowania podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej, przyjęcie, że skarżącemu chodziło o wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że [...]WINB nie naruszył powołanego przepisu art. 77 § 1 k.p.a., nie czyni tak sformułowanego zarzutu odpowiednio postawionym. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do braku dokonania w sprawie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, nie skonkretyzował bowiem w wymagany sposób powyższego zarzutu. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niewątpliwie uchybia powyższej zasadzie dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy niekompletny. Sąd I instancji nie stwierdził tego rodzaju sytuacji, wyjaśniając powody przyjęcia, że decyzja [...]WINB o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych na działce nr ew. [...] odpowiadała prawu. Elementem tego wyjaśnienia było wskazanie, jakie kwestie istotne z punktu widzenia art. 50 ust. 1 p.b. mogły pozostawać w polu widzenia organu nadzoru budowlanego w sytuacji wykonywania przez A. B. jako inwestora robót budowlanych w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a w konsekwencji jakie kwestie podlegały w sprawie procesowemu ustaleniu na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału 4 działu II k.p.a. Autor skargi kasacyjnej odstąpił od szczegółowego wskazania, w jakim zakresie zebrany przez [...]WINB materiał dowodowy cechował się brakami i nie został wyczerpująco przez organ rozpatrzony, co Sąd I instancji wadliwie miał pominąć. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać w przywołanym wyżej zakresie rozwinięcie stanowiska zarzucającego Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również podniesiony w skardze kasacyjnej przez jej autora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1-2 oraz § 5 ust. 1-6 r.s.w.b.p. Niezależnie od niepowołania równolegle jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie jest wiadome, czy uznanie wskazanych wyżej przepisów jako naruszonych jest wynikiem niepodzielenia przez stronę skarżącą założenia, na którym oparł się Sąd I instancji, wskazując na rozgraniczenie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego dotyczącej oceny projektowanych robót budowlanych z punktu widzenia ich zgodności z prawem oraz kryteriów prawnych przyjmowania tejże oceny, czy też stanowi rezultat niedostatecznej analizy wniosków sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego, jakie konkretne powody stały za uznaniem, że Sąd I instancji miał w kontrolowanej sprawie uchybić powołanej regulacji prawnej, analizowany zarzut skargi kasacyjnej musi być traktowany jako w całości nieuprawniony. Nie można zaprzeczyć twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, że art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nakazuje sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b. Powyższy obowiązek tym niemniej spoczywa na organie administracji architektoniczno-budowlanej a nie na organie nadzoru budowlanego. Wynika to expressis verbis z treści powołanego przepisu i samego podziału kompetencji pomiędzy tymi organami, albowiem w toku postępowania kontrolującego prawidłowość wykonywania robót budowlanych nie dochodzi do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. Należy zauważyć, że powołane przez skarżącą przepisy r.s.w.b.p. określają dodatkowe wymagania techniczne, jakie powinny spełniać urządzenia radiologiczne i pracownie je stosujące w związku z wykonywaniem medycznych procedur wykorzystujących promieniowanie rentgenowskie. Skarżąca kasacyjnie obejmując zarzutem § 2 ust. 1, § 3 ust. 1-2 oraz § 5 ust. 1-6 r.s.w.b.p. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b., nie poddała szczegółowemu rozważeniu zakresu normowania przepisów wchodzących w skład przywołanej w skardze kasacyjnej regulacji prawnej, co było konieczne, zważywszy, że Sądowi I instancji postawiony został również zarzut naruszenia tych przepisów, które już ze swojej istoty nie mogły podlegać w sprawie uwzględnieniu, co dotyczy przede wszystkim przepisu określającego dopuszczalne moce dawki promieniowania rentgenowskiego na zewnętrznych ścianach ambulansów rentgenowskich (§ 3 ust. 2 r.s.w.b.p.). Niezależnie od powyższego, przypomnieć trzeba, że wymagania, których przedmiotem jest określenie minimalnej powierzchni gabinetu rentgenowskiego oraz zapewnienie, by konstrukcja ścian, stropów, okien, czy drzwi w gabinecie rentgenowskim i pracowni rentgenowskiej pozwalała skuteczne zabezpieczyć wymienione w rozporządzeniu grupy osób przed otrzymaniem dawki równoważnej obliczanej w milisiwertach, wchodzą w zakres zagadnień ocenianych na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku, w którym zaplanowana została pracownia rentgenowska, organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do samodzielnego przesądzenia w toku postępowania naprawczego, że wskazane w r.s.w.b.p. wymagania ciążą na inwestorze w zakresie innym niż określonym w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB trafnie zauważył, że weryfikacji projektu budowlanego budynku praktyki dentystycznej w zakresie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń może dokonać wyłącznie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie skutecznego zainicjowania przez stronę postępowania w ramach zastosowania jednego ze wskazanych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych. Takiego zbadania zgodności z prawem spornej inwestycji nie mógł przeprowadzić w sprawie [...]WINB, toteż ocena prawna Sądu I instancji w sposób zbieżny z tym wnioskiem rozważająca prawidłowość działania organu nie narusza powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa materialnego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.