II OSK 1443/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. właściciela firmy [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 966/07 w sprawie ze skargi M. L. właściciela firmy [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w zakresie budowy ekranów akustycznych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1443 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. właściciela firmy [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r., którą to decyzją odmówiono wznowienia postępowania w sprawie budowy ekranów akustycznych. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku wniesionego odwołania przez M. L., K. F., F. K., J. G., B. D., R. D., R. K., A. M., Ł. G. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie budowy ekranów akustycznych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda Małopolski ustalił, iż w dniu 2 sierpnia 2005 r. Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie (obecnie Krakowski Zarząd Dróg) zgłosił zamiar wykonania ogrodzenia w formie ekranów akustycznych w ciągu ul. K. w K. od ul. S. do M., w km [...] nr [...] od [...] (ul. S.) do km [...]/ ul. M. w granicach terenu pasa drogowego wyznaczonego liniami zajętości na działce ewidencyjnej nr [...]. Ponieważ organ nie wniósł od dokonanego zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), to tym samym nie można było wznowić postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem, z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania jest możliwe tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak decyzji wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. L., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: a) art. 32 pkt 1 Konstytucji RP w ten sposób, że rozstrzygnięcie sporu nastąpiło w oparciu o przepisy § 132 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430) w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, które powodują, że skarżący jest w inny sposób traktowany przez prawo niż inwestor, czy strony postępowań objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę mimo, że znajduje się w takiej samej sytuacji, co narusza jego uzasadnione interesy; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 145 k.p.a. w ten sposób, że uznano, iż skarżącym nie przysługują prawa strony w zakresie przedmiotowego postępowania i nie ma podstaw do wznowienia postępowania, przez co wnoszący skargę został w ten sposób pozbawiony czynnego w nim udziału. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie jest zasadna, gdyż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Jak wskazał Sąd, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli okaże się, że wystąpiły wady prowadzonego postępowania wymienione w art. 145 k.p.a. Warunkiem koniecznym dla uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu jest wydanie w postępowaniu dotkniętym wadami decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie zainicjowane wniesionym przez inwestora zgłoszeniem zamiaru wykonania ogrodzenia w formie ekranów akustycznych zakończyło się milczącą zgodą organu na wykonanie inwestycji wyrażoną przez brak wniesienia sprzeciwu, nie zaś wydaniem decyzji ostatecznej. Z tych względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organy uznały, że niedopuszczalne jest, a to wobec braku rozstrzygającej sprawę decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, wznowienie postępowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mało wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 3 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa budowanego w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ oznacza milczącą zgodę tego organu i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., gdy w rzeczywistości takie postępowanie organu administracji jest równoznaczne z rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej; b. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez przyjęcie, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy skarżący, będąc stroną tego postępowania, został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu skarżącego, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1 skargi kasacyjnej skarżący zarzucił: 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 78 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 30 Prawa budowlanego, w ten sposób, że rozstrzygnięcie Sądu nastąpiło w oparciu o przepis, który pozbawia możliwości czynnego udziału i zaskarżenia braku wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany, przez osoby mające interes we wniesieniu takiego sprzeciwu, w sytuacji gdy sprzeciw organu następuje w formie zaskarżalnej decyzji, pomimo że inwestor i skarżący znajdują się w takiej samej sytuacji, gdyż decyzje organu mogą naruszać ich uzasadnione interesy. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości wg norm prawem przewidzianych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie błędnie przyjął, że brak wniesienia sprzeciwu, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, zakończyło postępowanie w formie milczącej zgody organu nie zaś w postaci decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał na pogląd zgodnie, z którym jeżeli ustawodawca nie określił formy, w której sprawa powinna zostać załatwiona, a rozstrzygnięcie to pociągnie za sobą konsekwencje dla indywidualnego podmiotu, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji. Zdaniem skarżącego, mimo iż ustawa nie określa formy braku wniesienia sprzeciwu, to jednak milczenie organu stanowi rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, które kończy postępowanie w sprawie i powinno nastąpić w formie decyzji doręczonej stronom. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że milcząca zgoda organu nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. i brak jest przesłanki do wznowienia postępowania, jest błędne. Skarżący wskazał również, iż w niniejszej sprawie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. Powołany przepis odnosi się, bowiem również do postępowań toczących się na gruncie Prawa budowlanego, a postępowanie dotyczące budowy ekranów akustycznych, bezpośrednio przed lokalem, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą, niewątpliwie wpływa na interes skarżącego. W ocenie skarżącego art. 30 Prawa budowlanego, rozumiany w ten sposób, że organ nie ma obowiązku wnoszenia sprzeciwu, w przypadku powzięcia wiadomości np. o możliwości utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, powoduje, że interes skarżącego może zostać naruszony w wyniku realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, a to stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 78 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę kasacyjną jedynie w granicach wyznaczonych przez przytoczone w niej podstawy. Stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. Należy wskazać, iż instytucja zgłoszenia, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stanowiąca odpowiednik wniosku o pozwolenia na budowę jest wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, mającym na celu przyspieszenie załatwienia spraw z nim związanych. Nie można uznać, że do tego postępowania mają w pełni zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Specyfika postępowania administracyjnego, prowadzonego w wyniku dokonania zgłoszenia jest, bowiem tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania powoduje, iż nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe. Regulacje kodeksowe ulegają pewnej modyfikacji, w tym sposób zakończenia prowadzonego postępowania. Ograniczeniu ulegnie, więc zasada z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji załatwia sprawę w formie decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy będzie właściwa jedynie wówczas, gdy organ wniesie sprzeciw. Natomiast milczenie organu, polegające na nie wniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną i to z woli ustawodawcy, z upływem 30 dniowego terminu, ustalonego dla właściwego organu do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. II OSK 197/05, LEX nr 196647). W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie w niniejszej sprawie zakończyło się "milczącą zgodą", jaką był brakiem reakcji organu, skutkującą uprawnieniem inwestora do podjęcia robót budowlanych. W konsekwencji na poparcie zasługiwać będzie również ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którą wobec braku rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie było możliwe wznowienie tegoż postępowania. Z przytoczonych wyżej względów za chybiony uznać też trzeba zarzut art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 30 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, iż pozostawiając na marginesie fakt, iż art. 78 Konstytucji RP nie został podzielony na podjednostki redakcyjne - ustępy, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, to zarzut ten w przedmiotowej sprawie uznać trzeba za chybiony. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Nie sposób przyjąć, iż w postępowaniu tym strona została pozbawiona możliwości zaskarżenia aktu. Naruszenia tego nie można było również się dopatrzyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Nie sposób również uznać, iż mogło dojść do naruszenia zasady równości zapisanej w art. 32 Konstytucji RP. Zasada ta formułuje, bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych), a więc kryje się w niej założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru. Tym samym sprawą podstawową jest zawsze kwestia ustalenia, czy owo podobieństwo podmiotów lub sytuacji zachodzi (L. Garlicki. Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, str. 97). W okolicznościach niniejszej sprawy odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Inna jest, bowiem sytuacja prawna inwestora dokonującego zgłoszenia i przystępującego do wykonania robót budowlanych, od sytuacji właścicieli posesji wzdłuż, których pobudowano ekrany akustyczne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.