II OSK 1451/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B.–O., M. C., J. C., G. G., L. M., R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 417/06 o odrzuceniu skargi Z. B.–O., M. C., J. C., G. G., L. M., R. S. na uchwałę Rady Powiatu Śremskeigo z dnia 29 listopada 2005 r., nr XLIII/286/05 w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r. odrzucił skargę Z. B.-O., M. C., J. C., G. G., L. M. oraz R. S. na uchwałę Rady Powiatu Śremskiego z dnia 29 listopada 2005 r., nr XLIII/286/05 w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Radca prawny J. C., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. B.-O., M. C., G. G., L. M. i R. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Śremskiego z dnia 29 listopada 2005r. nr XLllI/286/05 w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej. Pełnomocnik skarżących wpłacił również wpis w wysokości 200 zł. Sąd powołując się na § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r.w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach dotyczących skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, pobierany jest wpis stały wysokości 300 zł., uznał, że pełnomocnik strony skarżącej uiszczając wpis w kwocie 200 zł, uchybił dyspozycji art. 219 w zw. z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał ponadto, że Rada Powiatu Śremskiego w dniu 25 stycznia 2006r. podjęła uchwałę nr XLVI/303/06, w której odmówiła weryfikacji i uchylenia w całości uchwały z dnia 29 listopada 2005r. nr XLIII/286/05 w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, do czego wezwana została w dniu 11 stycznia 2006r. przez grupę Radnych Powiatu Śremskiego. Wskazana wyżej uchwała z dnia 25 stycznia 2006r., stanowiąca odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, doręczona została R. S. w dniu 30 stycznia 2006r., Z. B.-O., M. C., G. G. i J. C. w dniu 31 stycznia 2006r. oraz L. M. w dniu 1 lutego 2006r. Powyższe oznacza, iż miesięczny termin do wniesienia skargi na podstawie art. 87 § 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), upłynął najpóźniej w dniu 3 marca 2006r. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W odniesieniu do skargi złożonej w trybie art. 87 § 3 ustawy o samorządzie powiatowym, może ona być wniesiona dopiero wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, który obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 35 i art. 36 kpa. Zatem, w ocenie Sądu, niniejsza skarga z dnia 22 marca 2006r. złożona została z przekroczeniem terminu. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 i § 3 oraz art. 221 upsa, odrzucił skargę. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego postanowienia i zaskarżając je w całości zarzucili: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w szczególności postanowień art. 15 ust 1, art. 22 ust 1- 4 i 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i rekonstrukcji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78 poz 684) przez zupełne pominięcie przesłanek prawno - ekonomicznych restrukturyzacji i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej - Szpitala w Śremie i jego jednostki organizacyjnej - Oddziału Zakaźnego przy wyłącznej ocenie formalnych podstaw skargi 2) uchybienia przepisom postępowania poprzez dokonanie: - wadliwej oceny postanowień art. 43 ust 1, 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej polegającej na niedopuszczalnym pominięciu opinii Wojewody, której brak w przedmiotowym postępowaniu poprzedzającym uchwałę Powiatu o likwidacji Oddziału Zakaźnego jest oczywisty i ewidentny. To samo, w ocenie skarżących, dotyczy opinii właściwych organów samorządowych gmin terenu statutowej terytorialnej działalności Oddziału oraz powiatów - średzkiego, kościańskiego, gostyńskiego, leszczyńskiego, gnieźnieńskiego i rawickiego, dla których likwidowany Oddział świadczy specjalistyczną pomoc medyczną w zakresie leczenia realizowanego przez Oddział Obserwacyjno -Zakaźny. - błędnego tendencyjnego położenia akcentu w wykładni we wspomnianych postanowieniach procedury ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust 1 pkt 2 lub 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi ze skutkiem naruszenia tych przepisów oraz pozbawienia skarżących - grupy radnych prawa realizacji jej istotnych, ustawowych uprawnień kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w/w ustawy i to w sferze żywotnych interesów ochrony zdrowia społeczności w/wspomnianych powiatów przy braku diagnostycznie definicyjnego rozróżnienia opłaty skargi - na akty z zakresu administracji publicznej i opłaty skargi - na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej w sytuacji ewidentności szczególnego charakteru uchwały o restrukturyzacji i likwidacji Oddziału Zakaźnego, podjętej z inicjatywy i przedłożenia Zarządu i Starosty kumulującego nadto funkcje przewodniczącego rady Społecznej Nadzorczej Szpitala oraz Przewodniczącego Komisji bezpieczeństwa i porządku wg art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym - naruszenia postanowienia § 2 ust 6 w/wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów dot. pobierania wpisu w przedmiotowym postępowaniu, wg którego - "w sprawach niewymienionych ust. 1-5 wpis stały wynosi 200 zł" - błędnej a niewątpliwie chybionej wykładni art. 87 § 3 ustawy o samorządzie powiatowym w odniesieniu do art. 35 i 36 kpa wyrażającej się w wyłączeniu w ocenie prawnej, faktów i okoliczności prawnych (w toku postępowania - do podjęcia uchwały) okresu oczekiwania skarżących na ponowne rozpoznanie problemu i weryfikacyjne jego rozstrzygnięcie tj. kwestii ewentualnego uchylenia uchwały bądź zawieszenia jej wykonania m.in. do momentu dopełnienia obowiązków Starosty i Zarządu związanych lub dot. prawidłowego jej podjęcia, w tym ewent. uwzględnienia stanowisk Rady Miejskiej w Śremie, oraz Rad Gmin i Powiatów statutowo terytorialnej działalności Likwidowanego Oddziału i to w okresie od 29 listopada 2005 r. do 8 marca 2006 r., przy ponownym programowanym wprowadzeniu do porządku obrad sesji Sejmu RP spr. weryfikacji uchwały Nr XL HI 286/05 z 29 listopada 2005 r., co nastąpiło (ponowne rozpoznanie z debatą) chociaż ze skutkiem negatywnym, na sesji Sejmu RP w dniu 8 marca 2006 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podnieśli w szczególności, iż w kwestii ustalania wpisu od skargi ma zastosowanie ust. § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów dot. pobierania wpisu w przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z którym w sprawach skarg nie wymienionych w ust. 1 -5 wpis stały wynosi 200 zł. Ponadto, w ocenie skarżących Sąd I instancji błędnie potraktował okres od 29 listopada 2005 r. do 8 marca 2006 r. jako przekroczenie terminu do zaskarżenia uchwały, w tym czasie bowiem skarżący czekali na wyznaczone porządkiem obrad sesji RP posiedzenie dotyczące weryfikacji spornej uchwały. Takie działanie Sądu, jest zdaniem skarżących, przejawem zbędnego rygoryzmu, co uzasadnia naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Śremie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę, prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał dopuszczalność skargi. Jak wynika z analizy akt sprawy przed złożeniem skargi na uchwałę Rady Powiatu Śremskiego z dnia 29 listopada 2005 r. XLIII/286/05 w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, skarżący wezwali radę powiatu do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem w/w uchwały. Rada Powiatu Śremskiego uchwałą z dnia 25 stycznia 2006 r. nie uwzględniła żądania skarżących. Tym samym, stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), wymienieni radni złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę z dnia 29 listopada 2005 r. Termin do wniesienia skargi określał art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie miesięczny termin do złożenia tej skargi rozpoczął bieg od momentu doręczenia stronom uchwały z dnia 25 stycznia 2006 r. Zatem mając na uwadze, że uchwała ta została doręczona R. S. w dniu 30 stycznia 2006 r., Z. B.-O., M. C., G. G. i J. C. w dniu 31 stycznia 2006 r. oraz L. M. w dniu 1 lutego 2006 r., Sąd I instancji prawidłowo, wbrew zarzutom skarżących, uznał, że skarga z dnia 22 marca 2006 r. została wniesiona z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, termin ten upłynął bowiem w dniu 3 marca 2006 r. W tej sytuacji, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niedopuszczalność skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia stanowiła wystarczającą przesłankę jej odrzucenia. Dodatkowo, wskazać należy, że Sąd I instancji trafnie uznał również, że w niniejszej sprawie wpis od skargi został uiszczony w nieprawidłowej wysokości. Wnikliwa analiza rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na przyjęcie stanowiska strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wysokości wpisu od skargi winien być § 2 ust. 6 powołanego rozporządzenia, albowiem kwestia wysokości wpisu od skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej została określona w § 2 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia i wpis ten wynosi 300 zł. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji dodatkowo wskazał na kolejną przesłankę odrzucenia skargi w trybie art. 221 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 15 ust 1, art. 22 ust 1- 4 i 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i rekonstrukcji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, art. 43 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, stwierdzić należy, iż nie mogą one być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem konsekwencją odrzucenia skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalność jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia .