II OSK 1457/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1467/21 w sprawie ze skargi R.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak KOA/784/Zs/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1467/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak: KOA/784/Zs/21. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Jabłonna z 19 stycznia 2021 r., znak: UPP/6724.4.1.2021 odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej R.C. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na bliżej nieokreślonych zasadach wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazanie bliżej nieokreślonych zasad jako podstawy odmowy wydania zaświadczenia, przy jednoczesnym dokonaniu "uzupełnienia" zapisów obowiązującego planu zagospodarowania w "§ 10 pkt 1 ust. b oraz pkt 2 ust. b" słowem wyłącznie i wysuwanie wniosków prawnych z tak uzupełnionej przez Sąd treści planu. 2) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie miar naniesionych na szkicach za prawidłowe i niezobowiązanie do uzupełnienia inwentaryzacji geodezyjnej; 3) art. 36a ust. 5 ppkt b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie miar szkicowych, a nie miar rzeczywistych wysokości budynku i wskazanie, iż nastąpiło istotne odstępstwo od ustaleń planu i projektu pomimo, iż przedmiotowa inwestycja jest połączona z budynkiem mieszkalnym i nie stanowi wolnej zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie występował z wnioskiem ani też nie wskazywał, iż budynek ma charakter lub ma być usługowym. Podał,że pragnie wykorzystywać przedmiotowy budynek do przechowywania rzeczy, a nie do wykonywania jakichkolwiek usług. Wadliwym i nieuprawnionym jest twierdzenie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż jedynym miejscem na nieruchomości w jakim można wybudować budynek to pas 50 m, bowiem zapis "§10 pkt 2 ust. b" planu dopuszcza zabudowę mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługową na pozostałym obszarze. Na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek jednorodzinny, który powstał przed przyjęciem planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem czynić zarzutu, iż został on posadowiony niezgodnie z zapisami tegoż planu. Jednocześnie budynek gospodarczy jest połączony z budynkiem jednorodzinnym stanowiąc jego część po rozbudowie istniejącego wcześniej mniejszego pomieszczenia gospodarczego. Bliżej nieokreślone dywagacje na temat bliżej nieokreślonego "zwyczaju" budowania budynków gospodarczych o powierzchni do 120 m2 nadal nie zostały wyjaśnione tym bardziej, że wytłumaczenie niezasadności tegoż zarzutu zostało skwitowane bez wytłumaczenia jednym zdaniem przez Sąd, popierający wadliwe twierdzenie, że stodoła czy też budynki do przechowywania sprzętu rolniczego kilkukrotnie większe przy budynku mieszkalnym będą dopuszczalne jeżeli zostaną wykorzystywane do działalności rolniczej. Skarżący nie odnalazł w planie takiego zapisu i jest to wadliwa wykładnia rozszerzająca. Uchwalony i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w gminie ani też powszechnie obowiązujące prawo w kraju, nie regulują maksymalnych wielkości pomieszczeń gospodarczych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skoro plan nie zawiera regulacji maksymalnej powierzchni budynku gospodarczego, to bliżej nieustalone dywagacje i wskazywanie ad hoc definicji z wyroków różnych sądów administracyjnych mają stanowić regułę prawną do której rzekomo powinien odnieść się skarżący. Plan nie zabrania postawienia budynku w celu przechowywania maszyn rolniczych np. kombajnów. Nie da się wyprowadzić logicznego twierdzenia z uzasadnienia postanowienia, iż budynek musi" być mniejszy od budynku mieszkalnego lub musi mieć powierzchnię max 200 m2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przed odniesieniem się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Skarga kasacyjna musi wskazywać konkretny przepis jaki miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji, a także sposób w jaki ten przepis miałby zostać naruszony. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Dlatego też nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ppkt b Prawa budowlanego, bowiem w ustawie Prawo budowlane brak jest wskazanego przepisu. Przepis art. 36a ust. 5 tej ustawy dzieli się na pkt, które w następnej kolejności dzielą się na litery, a skarga kasacyjna nie precyzuje, które konkretnie jednostki redakcyjne miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto wskazać trzeba, że przepis art. 36a ust. 5 ww. ustawy, zawierający kryteria klasyfikacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczyła sprawa wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mogły odnieść skutku także zarzuty naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., bowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Autor skargi kasacyjnej powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika że skarżący kasacyjnie co do zasady kwestionuje ocenę dotyczącą braku zgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejsze sprawy, Sąd I instancji właściwie ocenił postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku na działce ew. nr [...] w obr. geod. [...] w gminie J. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo- zachodniej wsi J., przyjętego uchwałą Rady Gminy Jabłonna nr XXV/235/2016 z dnia 31 sierpnia 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Maz z 2016 r., poz. 8530). Organy administracji publicznej ustaliły, że wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku wynoszą 35,2 m x 20,3 m, co daje powierzchnię zabudowy na poziomie 714,56 m². Budynek ten usytuowany jest w odległości 3,6 m od zachodniej granicy działki, 3,8 m od wschodniej granicy działki, ok. 110 m od północnej granicy działki z ul. [...], i ok 25 m od południowej granicy działki z ul. [...]. Poza przedmiotowym budynkiem gospodarczym na działce ew. nr [...], znajduje się również istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny 2 kondygnacyjny o powierzchni zabudowy około 149 m². Działka ew. nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.MN/U. W § 10 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu 3.MN/U ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; zabudowa usług nieuciążliwych w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi 1.KDZ (ul. [...]); 2) przeznaczenie towarzyszące: lokale usług nieuciążliwych, dojazdy, uzbrojenie terenu, zieleń urządzona. W § 10 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. dopuszczono lokalizowanie zabudowy: mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej lub usługowej wyłącznie w układzie wolno stojącym w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi KDZ (ul. [...]); mieszkaniowej lub mieszkaniowej - usługowej wyłącznie w układzie wolno stojącym na pozostałym obszarze. Z kolei § 10 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. dopuszcza lokalizowanie: 1 budynku garażowego na jednej działce budowlanej, przewidzianego na maksymalnie 2 stanowiska postojowe; obiektów małej architektury. § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b m.p.z.p. ustala maksymalną wysokość zabudowy gospodarczej i garażowej na 6 m. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż rozmiar spornego budynku nie pozwala uznać, iż jest on budynkiem gospodarczym lub garażowym. Trafnie argumentuje Sąd I instancji, iż pod pojęciem "budynków gospodarczych", należy rozumieć budynki o niewielkich rozmiarach, pełniące funkcje pomocnicze. Natomiast powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, kilkukrotnie przekraczająca powierzchnię znajdującego się na te działce budynku mieszkalnego, nie pozwala uznać, aby sporny budynek spełniał w stosunku do tego budynku mieszkalnego funkcję służebną. Dlatego budynek ten pełni raczej funkcję usługową, magazynową lub produkcyjną. Przepisy planu nie dopuszczają realizacji budynków magazynowych czy produkcyjnych w terenie 3.MN/U, a samodzielne budynki usługowe są dopuszczone wyłącznie w strefie 50 m od linii rozgraniczającej terenu z ul. [...]. Sporny budynek jest natomiast położony w odległości ok 110 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącego kasacyjnie, iż sporny budynek pełni funkcję gospodarczą, to jego wysokość przekracza maksymalną wysokość budynków gospodarczych określoną w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b m.p.z.p. Zasadnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę podzielając stanowisko organów administracji publicznej, co do braku podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.