II OSK 1462/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewcz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 727/13 w sprawie ze skargi M. B. i T. T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. i T. T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po trzykrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy (decyzjami z dnia: [...] czerwca 2009 r., [...] grudnia 2010 r. i [...] grudnia 2012 r.) decyzji organu I instancji (z dnia: [...] marca 2009 r., [...] września 2009 r. i [...] marca 2012 r.), Starosta Lubiński kolejny raz rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. F. pozwolenia na budowę obejmującego odbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w C., gmina L. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. B. i T. T. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił klasyfikację organu I instancji odnośnie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, uznając je za odbudowę, z zachowaniem pierwotnych, charakterystycznych parametrów i przeznaczenia obiektu. Przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany na przełomie XIX i XX w. i wymaga odbudowy ze względu na rozebranie dachu, który groził zawaleniem oraz górnych partii ścian, a także ze względu na ubytki w istniejących murach i nadprożach okiennych. Planowana odbudowa związana jest również z przebudową budynku gospodarczego. Zdaniem Wojewody projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał też, iż inwestor planuje odbudować częściowo zniszczony budynek gospodarczy, którego dwie ściany (bez otworów okiennych lub drzwiowych), w wyniku dokonanych w przeszłości podziałów gruntów, znajdują się bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ponieważ przepisy rozporządzenia stosuje się przy odbudowie budynków (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Lubiński na mocy art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielił M. F. zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Analizowana zgoda na odstępstwo nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Również z analizy nasłonecznienia wynika, że odbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie spowoduje zmniejszenia ustalonego w § 60 rozporządzenia czasu nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w C., niezależnie od tego, że w opinii organu budynek ten można potraktować jako mieszkanie wielopokojowe, o którym mowa w § 60 ust. 2 i w którym dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia określonego w § 60 ust. 1 co najmniej do jednego pokoju. Skargę na powyższą decyzję złożyły M. B. i T. T., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty odnośnie udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, prawidłowości analizy kwestii nasłonecznia i sprzeczności § 12 pkt 2 rozporządzenia z ustawą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa. Cytując treść art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego i wynikający z nich zakres działań organów w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji uznał, że złożony w sprawie projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1113 ze zm.). Sąd zaaprobował wyjaśnienia organu odwoławczego dotyczące pojęcia "odbudowy". Jak zauważył Sąd, z materiału sprawy wynika, że projektuje się odbudowę rozebranej części budynku (dachu, który groził zawaleniem) do jego pierwotnej wielkości i wysokości z zachowaniem wszystkich parametrów, które on posiadał z wyjątkiem stropu nad pomieszczeniami parteru. Istnienie fundamentów i ścian potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w konkretnym miejscu jest faktem i brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zrealizowania tego obiektu na przełomie XIX i XX wieku, podobnie jak brak jest legalnej podstawy do pozbawienia właściciela nieruchomości prawa do odbudowy budynku na niej usytuowanego. Sąd uznał też za prawidłowe i zasadne skorzystanie przez Starostę Lubiński z upoważnienia Ministra Infrastruktury udzielonego w dniu 28 listopada 2008 r. do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiającego inwestorowi wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanej odbudowy budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nawiązując do przepisu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podzielił pogląd organu, że zgoda na odstępstwo nie spowoduje żadnej z sytuacji wykluczających możliwość jej udzielenia. W tych okolicznościach odstąpienie przez organy od przepisów techniczno – budowlanych określających normy odległościowe sytuowania budynku w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną nie naruszały prawa. Prawidłowo też – w uznaniu Sądu – została rozważona i oceniona przez organy kwestia nasłonecznienia (§ 13 i § 60 ww. rozporządzenia). Z projektu budowlanego wynika, że po zrealizowaniu odbudowy w części obiektu spełnione będą ustanowione przez prawodawcę wymogi dotyczące naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia kwalifikowanych pomieszczeń. Organ nie jest natomiast uprawniony do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ale do uznania, że zgodność tą gwarantuje stosowne oświadczenie projektanta, złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Projekt budowlany znajdujący się w aktach sprawy takie oświadczenie zawiera, zaś odręczne sporządzenie rysunków może być oceniane jedynie w kategoriach staranności projektanta, ale nie w kategoriach związanych z czytelną techniką graficzną, o jakiej mowa w rozporządzeniu określającym zakres i formę projektu budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożyły M. B. i T. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, polegające na uchybieniu przepisowi art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez niezbadanie, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego: - przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą przygotowanie zawodowe zwalnia organ administracji i sąd administracyjny od wszechstronnej i obiektywnej oceny tego dowodu w sprawie, podczas gdy wobec kwestionowania tej analizy przez skarżące powinny być dopuszczone w postępowaniu administracyjnym dowody z oględzin nieruchomości inwestora i skarżących, pozwalające na ustalenie, czy zachodzą okoliczności wymienione w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego treści analizy nasłonecznienia w odniesieniu do pomieszczeń mieszkalnych należących do skarżących, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. naruszenie prawa materialnego w postaci: - przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą przygotowanie zawodowe zwalnia organ administracji i sąd administracyjny od wszechstronnej i obiektywnej oceny tego dowodu w sprawie, - przepisu art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w sprawie chodzi o obiekt budowlany; - przepisu §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać, budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że nie wystąpiły warunki do starannego zastosowania go w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż załączona do akt sprawy analiza nasłonecznienia została sporządzona przez uprawniony do tego podmiot, zaś – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – ani Sąd, ani organ architektoniczno – budowlany nie są władne do sprawdzania jej zgodności z zasadami wiedzy technicznej ani jej kwestionowania, jeżeli wartość dowodowa tej analizy nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń. W okolicznościach niniejszej sprawy takich okoliczności nie wykazano, a wbrew twierdzeniom kasacji nie było obowiązkiem organu dokonanie oględzin nieruchomości inwestora i skarżących tylko dlatego, że ci ostatni zakwestionowali prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy nasłonecznienia. Podkreślić należało, iż w takiej sytuacji strona skarżąca winna przedstawić w sprawie przeciwdowód, a więc analizę nasłonecznienia, sporządzoną przez inną uprawnioną osobę, z której by wynikał odmienny stan niż przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazywanie natomiast na braki, czy niejasności tej analizy, stanowiącej – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – kategorię staranności projektanta, na tym etapie postępowania stanowiło jedynie nieuprawnioną, albowiem spóźnioną polemikę z ustaleniami przyjętymi za podstawę decyzji ostatecznej. Nie dowodzą one w żaden sposób, iż stanowisko organów zajęte w sprawie i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie zawierało jakiekolwiek błędy. Oczywiście rację ma strona skarżąca, iż przedłożenie przez inwestora stosownej dokumentacji nie zwalnia organu z obowiązku jej wszechstronnej i obiektywnej oceny, jednakże w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż organ uchybił temu obowiązkowi i pominął jakieś elementy stanu faktycznego. Podkreślić trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym nie tylko organ ma inicjatywę dowodową, ale również strony tego postępowania. Chcąc udowodnić formułowane tezy lub podważyć twierdzenia strony przeciwnej, należy przede wszystkim oprzeć je na weryfikowalnych dowodach oraz zachować aktywność procesową jako strona tego postępowania, a nie przerzucać ciężar udowadniania swoich twierdzeń wyłącznie na organ. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało wykazane, iż projektowana odbudowa budynku gospodarczego naruszy § 13 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. formułowane w tym zakresie w rozpoznawanej kasacji zarzuty należało uznać za niezasadne. Odnośnie ostatniego z ww. przepisów podkreślić jedynie należy, iż inwestorowi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta udzielił zgody na odstępstwo w tym zakresie, a wobec nie podważania prawidłowości tego postępowania w rozpoznawanej kasacji, nie sposób uznać – jak formułuje to autor kasacji – że "nie wystąpiły warunki do starannego zastosowania go w sprawie". Jako niezasadny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego. Odbudowa budynku gospodarczego stanowi z pewnością realizację obiektu budowlanego – budynku. Wskazywanie natomiast na definicję "budowli" pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, skoro Sąd pierwszej instancji nie formułował twierdzeń, iż stanowi ona przedmiot niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.