II OSK 1465/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 773/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 773/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu zapewnienia możliwości dostępu bez ograniczenia do wejść ewakuacyjnych z garaży budynków, oddalił skargę. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem M. P. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową "O." ul. [...] w S. obowiązek wykonania określonych czynności, mających zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową w garażach znajdujących się w budynkach [...] i [...] przy ul. [...] w S. Podstawę prawną dla decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tymi przepisami, zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 tej ustawy procesowej postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który – jeżeli jest skutecznie wniesiony – gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. W postępowaniu odwoławczym, obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w myśl art. 28 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak także inny tzn. niemerytoryczny (procesowy) sposób załatwiania sprawy m.in. w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Warunki umorzenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego w sprawie organu administracyjnego w sferę prawną jednostki. W judykaturze administracyjnej wskazano również, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a." Jednocześnie w doktrynie uznano, że taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, czy też wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Spełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów wskazanej w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że w myśl przepisu art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny. Istotne również jest, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie uznano, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie takie czynności w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zostały podjęte przez organ właściwy instancyjnie, a ocena dokonana przez ten organ w omawianym zakresie zasługuje – w uznaniu Sądu – na całkowitą akceptację. Sąd zwrócił uwagę, że mimo podania przez pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu skargi i w odwołaniu niewłaściwego numeru księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu niemieszkalnego garażowego oraz nieczytelnych kserokopii aktów notarialnych załączonych do materiału sprawy, możliwe było ustalenie, że M. P. jest właścicielką samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. oraz, że przysługuje jej w ramach nabytego udziału w lokalu garażowym prawo posiadania i korzystania z wyłączeniem innych współwłaścicieli z miejsca postojowego oznaczonego numerem [...] w garażu podziemnym (Dział II księgi wieczystej). Istotne przy tym jest, że wyodrębnione, numerowo oznaczone miejsca postojowe w garażu wielostanowiskowym nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi, bowiem nie stanowią wydzielonych trwałymi ścianami izb w obrębie budynku. Lokalom garażowym przyznany został status lokalu użytkowego, stanowiącego przedmiot współwłasności, do którego jako część wielomieszkaniowej nieruchomości budynkowej stosuje się w odpowiednim zakresie regulację ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Prawa i obowiązki właścicielskie przejmuje w odniesieniu do niego jako części wspólnej nieruchomości wspólnota mieszkaniowa tworzona w trybie określonym w tej ustawie. Tworzy ją ogół właścicieli, wyodrębnionych lokali mieszkalnych wchodzących w skład nieruchomości wraz z osobami, które nabyły prawo do oznaczonych numerowo miejsc postojowych wydzielonych w garażu wyodrębnionym jako lokal użytkowy. Osoby te nie tworzą odrębnej wspólnoty w rozumieniu ustawy o własności lokali, ale są niejako zbiorowym członkiem wspólnoty mieszkaniowej, będącej właścicielem części wspólnych nieruchomości budynkowej. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami materialnymi, stanowiącymi podstawę prawną obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, w tym przywołanego w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, adresatem obowiązków ustawowych, których realizowanie ma zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową budynku, obiektu budowlanego lub terenu oraz bezpieczeństwo ich użytkowników jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 4 ust. 1a powołanej ustawy). W tak określonych warunkach prawnych – przy dodatkowym uwzględnieniu przepisu art. 28 k.p.a. – brak jest podstaw do uznania, że M. P. – uprawniona do korzystania z wyłączeniem innych współwłaścicieli z miejsca postojowego oznaczonego numerem [...] w garażu wielostanowiskowym w budynku przy [...] w S., jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu, prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej i mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w lokalu garażowym w charakterze strony. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. M. P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie: 1) naruszenia przepisów prawa o postępowaniu mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ustawa o p.p.s.a.), a to: a) art. 141 § 4 ustawy o p.p.s.a. i art. 151 § 4 ustawy o p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy o p.p.s.a., w związku z przyjęciem przez WSA za podstawy rozstrzygnięcia stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez zgromadzenia materiału dowodowego, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a konsekwencji tego poprzez ustalenie, że z garażu w budynku ul. [...], nie ma innych wyjść ewakuacyjnych, gdy tymczasem zgodnie z projektem budowlanym takie wyjścia na zewnątrz budynku powinny być zlokalizowane w bramie wjazdowej, a także poprzez ustalenie niewłaściwej lokalizacji miejsc parkingowych gdy tymczasem kwestionowane miejsca parkingowe są zlokalizowane zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie budynku i decyzją pozwolenie na budowę, a zapewnienie dostępu do dróg ewakuacyjnych bez ograniczeń może nastąpić poprzez wyznaczenie linii poziomej oddzielającej miejsce parkingowe od drogi ewakuacyjnej, b) art. 141 § 4 ustawy o p.p.s.a. w związku z art. 151 § 4 ustawy o p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA za podstawy rozstrzygnięcia stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez zgromadzenia materiału dowodowego, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej oceny z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. a w konsekwencji poprzez ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie jako strona; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy o p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) w związku z art. 28 k.p.a., art. 206 k.c. oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie zastosowania art. 12 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie, że członek Wspólnoty Mieszkaniowej uprawniony do korzystania z miejsca postojowego z wyłączeniem innych współwłaścicieli w garażu wielostanowiskowym nie jest legitymowany do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku którego w celu zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku wyłącza się w całości jego możliwość korzystania z tego miejsca postojowego i dochodzi do zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej gdy tymczasem prawidłowa wykładnia i zastosowanie wyżej wymienionych przepisów wskazuje, że adresatem obowiązków ustawowych w zakresie ochrony przeciwpożarowych jest Wspólnota Mieszkańców a przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę uzasadniającą istnienie interesu prawnego Skarżącego i w tym szczególnym przypadku członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od samej Wspólnoty Mieszkaniowej występować jako strona postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyny złożenia odwołania przez podmiot, który w sprawie nie ma przymiotu strony. Zakres ustaleń faktycznych, a następnie ocena przez Sąd zgodności z prawem ograniczona została do ustaleń w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego wnoszącej odwołanie M. P. Nie obejmowała ustaleń stanu faktycznego, który był podstawą do nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej "O." decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w Jeleniej Górze, wykonanie obowiązku polegającego na zapewnieniu możliwości dostępu bez ograniczenia do wejść ewakuacyjnych z garaży w budynkach [...] i [...] przy ul. [...] w S. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest zatem podmiot, który na podstawie przepisów prawa może być obciążony obowiązkiem. W art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) został nałożony na właściciela budynku obowiązek ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że w sprawie obowiązek ciąży na Wspólnocie Mieszkaniowej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że Wspólnota Mieszkaniowa ma obowiązki publicznoprawne, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W wyroku z 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CSK 230/13 Sąd Najwyższy przyjął, że "Wspólnota mieszkaniowa, co zostało wyjaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego (...), jest posiadającą zdolność prawną jednostką organizacyjną, do której na podstawie art. 33¹ k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (...). Do zadań Wspólnoty należy wykonywanie praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (gospodarowaniem, administrowaniem) nieruchomością wspólną i – z mocy art. 17 u.w.l. – ciąży na niej odpowiedzialność za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Na wspólnocie spoczywają więc m.in. przewidziane w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 1 pkt e/ Prawa budowlanego, obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem nieruchomości wspólnej zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (...)". Nie został naruszony art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem, na którym ciąży odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do wyprowadzenia, że na Wspólnocie Mieszkaniowej nie ciążą obowiązki publicznoprawne, a obciążające właścicieli lokalu. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowadzono brak podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W tym sranie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.