II OSK 1467/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Bytowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 503/16 w sprawie ze skargi H.N. na uchwałę Rady Powiatu Bytowskiego z dnia 30 maja 2016 r. nr XVI/117/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi H.N. (dalej: skarżący) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Bytowskiego z 30 maja 2016 r. nr XVI/117/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą Rady Powiatu Bytowskiego z 28 kwietnia 2016 r. nr XV/112/2016, w § 1 ustalono, że w związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ochrony przyrody wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach jeziora Głębokie, położonym w miejscowości Świeszyno, na terenie gminy Miastko. W § 2 uchwały ustanowiono wyjątki od powyższego zakazu obejmujące podmiotowo określone służby porządkowe, bezpieczeństwa oraz dzierżawców obwodu rybackiego w związku z wykonywaniem rybackich czynności gospodarczych zgodnych z operatem rybackim pod warunkiem ograniczenia do minimum poziomu hałasu. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) i art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 – dalej: p.o.ś.). Następnie zaskarżoną uchwałą nr XVI/117/2016 Rady Powiatu Bytowskiego z 30 maja 2016 r. zmieniono uchwałę nr XV/112//2016 z 28 kwietnia 2016 r. wprowadziła zmiany, skutkiem których § 1 uchwały z 28 kwietnia 2016 r. otrzymał następujące brzmienie: "W związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach Jeziora Głębokie położonym w miejscowości Świeszyno, gmina Miastko". W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały skreślono § 2 zmienianej uchwały. Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę z 30 maja 2016 r., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych nad jeziorem Głębokim o przeznaczeniu rekreacyjno-wypoczynkowym. W takiej sytuacji o interesie prawnym skarżącego świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej: k.c.) (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę). Ponadto, z wód jeziora skarżący może korzystać na zasadzie prawa do powszechnego korzystania z wód określonego w art. 34 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 – dalej: Prawo wodne). Każdy obywatel może domagać się dostępu do jeziora, które stanowi wodę publiczną, jak w przypadku jeziora Głębokiego i w ramach tego prawa może korzystać z jego wód w sposób przez siebie preferowany. W tym wypadku, skarżący jako czynny miłośnik sportów motorowodnych użytkuje na wodach jeziora sprzęt wodny napędzany silnikami spalinowymi i z zamiarem czynienia takiego użytku z wód jeziora zakupił 29 kwietnia 2013 r. nieruchomości, których położenie umożliwiało mu realizowanie swojej pasji. Skarżący mógł oczekiwać, że będzie korzystać w sposób niezakłócony z wód wskazanego jeziora w preferowany przez siebie sposób tym bardziej, że Gmina Miastko zrealizowała na tym jeziorze ze środków unijnych projekt pod nazwą "Zagospodarowanie plaży, kąpieliska i terenów wokół jeziora Glębokiego", w ramach którego zagospodarowano kąpielisko wraz z regularnym slipem do wodowania łodzi, skuterów oraz innych sprzętów pływających oraz pomostem służącym bezpiecznemu cumowaniu tych pojazdów. Sąd I instancji wskazał, że wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a organami gminy i powiatu oraz dokumenty prywatne skarżącego potwierdzają, że motywem zakupu tych nieruchomości we wskazanej lokalizacji była możliwość czynnego korzystania ze sprzętu motorowodnego na otwartych wodach jeziora Głębokiego, co niewątpliwie umożliwiała i ułatwiała zrealizowana inwestycja ze środków unijnych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kompetencja rady powiatu wynikająca z art. 116 ust. 1 p.o.ś. stanowi ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, ponieważ ogranicza lub zakazuje używania jednostek pływających. Ograniczeniu ulega prawo własności albo powszechne korzystanie ze środowiska, które m.in. polega na zaspokajaniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu. Z tego też punktu widzenia przepis ten powinien spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że art. 116 p.o.ś. znajduje się w Dziale V "Ochrona przed hałasem". Norma z art. 112 p.o.ś. określa sposoby ochrony przed hałasem wskazując, że polegać ona może w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ochronie przed hałasem służy również mechanizm zakazów z art. 116 p.o.ś. Z dyspozycji tego przepisu wynika jednak, że rada powiatu ma obowiązek zakazać lub ograniczyć używanie jakichkolwiek jednostek pływających lub tylko niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję wówczas, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 p.o.ś. powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych panują odpowiednie warunki akustyczne. Pojęcie "odpowiednie warunki akustyczne" nie zostało zdefiniowane w ustawie i jest pojęciem nieostrym. Przy definiowaniu pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" należy zatem odwołać się do art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Sąd I instancji także stwierdził, że rada powiatu powinna przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, wykazującą brak jego odpowiedniości dla przedmiotowego terenu przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zmienionej uchwały z 28 kwietnia 2016 r., a także z poprzedzającego jej uchwalenie protokołu z dyskusji publicznej, w której skarżący brał udział wynika, że Rada Powiatu Bytowskiego nie podjęła żadnych działań, które potwierdziłyby wystąpienie nieodpowiednich warunków akustycznych w obrębie wód jeziora Głębokiego. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora Głębokiego przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wyeliminowaniu jednostek pływających po akwenie. Nie wykazano w jaki sposób poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych i czy istniała rzeczywista potrzeba ich poprawy. Sąd I instancji wskazał, że dołączone do uchwały dokumenty obrazujące przebieg jej podjęcia świadczą natomiast o tym, że ustanowienie zakazu było podyktowane zamiarem zakończenia długotrwałego konfliktu powstałego w społeczności lokalnej. Wielu przedstawicieli tej społeczności, a przede wszystkim właściciele domków rekreacyjnych skupionych nad jeziorem, wyrażało sprzeciw wobec udostępniania wód jeziora osobom korzystającym z łodzi silnikowych i skuterów, co potwierdza wprost protokół dyskusji publicznej przeprowadzonej 6 kwietnia 2016 r. w trakcie posiedzenia Komisji Rozwoju i Edukacji. W trakcie tego posiedzenia rada powiatu nie uwzględniła natomiast argumentacji skarżącego i danych wynikających z przedłożonego przez niego "Sprawozdania z badań 04/04/LBŚ/2016. Pomiary równoważnego poziomu dźwięku pochodzącego od skuterów wodnych wokół jeziora Głębokie w miejscowości Świeszyno k. Miastka" z 4 kwietnia 2016 r., przeprowadzonych na zlecenie skarżącego. Według tego dokumentu normy oddziaływania akustycznego dla terenów rekreacyjno- wypoczynkowych są zachowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Bytowski. Powiat zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Bytowskiego narusza konkretny i realny interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Po drugie, niewłaściwą wykładnię art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. polegającą na przyjęciu, że z prawa własności nieruchomości, w tym z jej niezakłóconego korzystania wynika interes prawny do zaskarżenia uchwały. Po trzecie, niewłaściwą wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że z prawa do powszechnego korzystania z wód wynika interes prawny skarżącego. Po czwarte, niewłaściwą wykładnię art. 116 ust. 1 p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że na Radzie Powiatu Bytowskiego spoczywał obowiązek polegający na przedstawieniu oceny stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników. Powiat wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z niewłaściwą wykładnią art. 140 i art. 144 k.c. oraz także niewłaściwą wykładnią art. 34 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wynika to z tego, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny i jego naruszenie z tytułu prawa własności nieruchomości zlokalizowanych nad przedmiotowym jeziorem Głębokie, jak i uprawnienia do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych jeziora Głębokie – w rozumieniu art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego – w zakresie używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi. Należy bowiem podkreślić, że powszechne korzystanie z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych na mocy art. 34 ust. 2 Prawa wodnego, służy przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb osobistych, a nie tylko gospodarstwa domowego lub rolnego, bez korzystania ze specjalnych urządzeń technicznych. Ponadto, co należy podkreślić, służy także m.in. do uprawiania sportów wodnych, a więc także motorowodnych i turystyki oraz wypoczynku. Są to bowiem wody publiczne, co oznacza, że ograniczenie dostępu do nich (jeżeli stanowią tak przepisy szczególne) musi być precyzyjnie unormowane co do zakresu podmiotowego i zakresu przedmiotowego jak i oczywiście odpowiednio uzasadnione. W tej sprawie z akt sprawy wynika, że Gmina Miastko ze środków finansowych m.in. z UE wykonała właśnie na jeziorze Głębokie projekt "Zagospodarowanie plaży, kąpieliska i terenów wokół jeziora Głębokiego". W ramach tej inwestycji m.in. zagospodarowano kąpielisko łącznie z regularnym slipem do wodowania łodzi, skuterów oraz innych sprzętów pływających, a nawet pomostem służącym bezpiecznemu cumowaniu takich pojazdów pływających. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny podnoszący niewłaściwą wykładnię art. 116 ust. 1 p.o.ś., którą przeprowadził Sąd I instancji, przyjmując na tej podstawie prawnej obowiązek przedstawienia przez Radę Powiatu Bytowskiego oceny stanu akustycznego środowiska, na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który świadczyłby za koniecznością wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Należy bowiem podkreślić, że art. 116 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że właściwa miejscowo rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w tym przypadku w sferę praw i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, które to pojęcie jest nieostre, jak i muszą to być tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ponadto, jeżeli ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych, przepis, który to wprowadza musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to konstytucyjna zasada proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, lub dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że powyższe wskazówki interpretacyjne powinny być uwzględnione także w przedmiotowej uchwale Rady Powiatu Bytowskiego. Dlatego też chociaż pojęcie zapewnienia "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym to jednak zakres uznania rady powiatu przy jego wykładni nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować w tym przypadku wykładnię systemową w związku z dyspozycją art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz odpowiednich przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu. Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 p.o.ś. w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników, ponieważ nie jest to strefa ciszy. W szczególności uzasadnienie przedmiotowej uchwały z 30 maja 2016 r. nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie przedmiotowym, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych naruszy warunki akustyczne w skali, która uniemożliwi wykorzystanie wód jeziora Głębokie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i powoduje konieczność wprowadzenia zakaz korzystania z jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie rada powiatu nie uzasadniła prawidłowo podstawowej przesłanki umożliwiającej wprowadzenie przedmiotowego zakazu z art. 116 p.o.ś., który ma służyć ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, a więc oddziaływaniem przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy. Wymaga to także uzasadnienia czy konieczne jest wprowadzenie zakazu w tym zakresie przedmiotowym, czy też wystarczy tylko ewentualne wprowadzenie niezbędnych ograniczeń zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 p.o.ś. Ponadto powinno być oparte na analizie i ocenie wymaganych w tym zakresie opracowań specjalistycznych oraz także odniesieniu się do dowodu przedstawionego przez skarżącego, a będącego w aktach sprawy, czyli sprawozdaniu z badań w tym zakresie 04/04/LBŚ/2016. Sąd I instancji słusznie także stwierdził, że powstałe lokalne konflikty społeczne związane z dotychczasowym używaniem jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi jak i skuterów wodnych nie stanowią ustawowej przesłanki do wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Ubocznie należy zaznaczyć, że w tym postępowaniu sądowym nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu I instancji pierwotna uchwała Rady Powiatu Bytowskiego z 28 kwietnia 2016 r., jak i nie ma tu zastosowania przepis art. 135 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.