II OSK 1476/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. G. Sp.z.o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2958/14 w sprawie ze skargi M. T.-C. oraz B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. D. G. Sp.z.o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. solidarnie na rzecz M. T.-C. i B. C. kwotę 19 (słownie: dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2958/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T.-C. i B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia, na wniosek M. T.-C. i B. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...]/14, obręb [...] położonej w Ł. przy ul. P. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. T.-C. i B. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawcy – M. T.-C. i B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], jednak swój interes prawny do bycia stroną w sprawie wywodzą z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...]/21 położonej przy ul. P. [...] w Ł. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z akt sprawy wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]/21. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza zatem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że sporna inwestycja nie graniczy z działką nr ewid. [...]/21, która jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką o nr ewid. [...]/13, natomiast sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości w kalenicy 9,66 m usytuowany na działce nr ewid. [...]/14 jest oddalony od granicy działki nr ewid. [...]/21 o ok. 17 m. Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawców, że przewidziane w projekcie podniesienie ponad obecny poziom terenu działki o ok. 0,6 m, spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie sąsiednich działek położonych znacznie niżej od terenu inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka wnioskodawców znajduje się na zachód od działki inwestycyjnej zaś obszar na którym usytuowane są m.in. ww. nieruchomości obniża się z północnego-wschodu na południowy-zachód w kierunku rzeki [...]. Jednocześnie w projekcie budowlanym (str. 4) wskazano, że "Teren został ukształtowany w taki sposób aby woda nie spływała na działki sąsiednie. (...) Istniejący wokół budynku teren zielony przyjmie odprowadzane na zewnątrz wody opadowe". Organ odwoławczy stwierdził więc, że M. T.-C. i B. C. mogą bez przeszkód zagospodarować należącą do nich nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu. W związku z powyższym organ zauważył, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku M. T.-C. i B. C. to stosownie do treści art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Tym samym organ odwoławczy za uzasadnioną uznał odmowę wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że bez wpływu na przymiot strony pozostaje fakt, iż w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskodawcy byli stroną tegoż postępowania, jak też uznanie ich za pokrzywdzonych w postępowaniu karnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. T.-C. i B. C. Wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień zarzucili organom błąd w ustaleniach, poprzez nieuznanie ich za strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem skarżących obszar oddziaływania obiektu na inne nieruchomości został określony niezgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie wzięto bowiem pod uwagę przepisów dotyczących ochrony przyrody, czy też przepisów z zakresu Prawa wodnego, których naruszenie podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje w konsekwencji, że w wyniku realizacji inwestycji działka skarżących będzie zalewana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, dlatego też nie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych dotyczących samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowane postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wydane zostało bowiem na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jak zauważył Sąd, organy obu instancji uznały, że wnioskodawcy nie mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ nie posiadają interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji analizując brzmienie art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie tego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie tej regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 K.p.a., gdyż taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym, jak zauważył Sąd, nie tylko wniosek skarżących ale przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu, które to orzeczenia zawierają obszerną analizę wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. Wskazuje to, zdaniem Sądu, na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku skarżących, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Tak więc z uwagi na brak oczywistości co do tego, że skarżącym nie przysługuje status strony, organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie, w razie przyjęcia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, postępowanie to umorzyć. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie błędnie przyjął, iż z uwagi na sam fakt oddalenia nieruchomości skarżących od działki zainwestowanej nie jest możliwe ograniczenie w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią nie przesądzają bowiem same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Tak więc, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie w żadnym razie nie można było mówić o oczywistym braku interesu prawnego po stronie skarżących. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, wynika bowiem, że przedmiotem inwestycji miała być również budowa skarpy, w części wzdłuż działki skarżących, które to roboty budowlane znacznie podnoszą poziom gruntu w stosunku do nieruchomości skarżących. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji zakazywała zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. A zatem, w ocenie Sądu, istniało potencjalne zagrożenie przekierowaniem spływu wód opadowych i pochodzących ze źródeł z działki zainwestowanej na działkę skarżących. Tym samym inwestycja ta niewątpliwie może oddziaływać na pobliskie nieruchomości, w tym skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię i dokonać wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważyć, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104-105 § 1 K.p.a. czy też dalszego prowadzenia postępowania, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też do umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. D. G. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł., na rzecz której przeniesiono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zaskarżając wyrok w całości Spółka ta zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wnioskodawcy M. T.-C. i B. C. – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – mogą być uznani za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych, w związku z błędnym przyjęciem, że postanowienia te obarczone były brakiem, o którym mowa w przedmiotowym przepisie; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. T.-C. i B. C. wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadne uznać należało podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy administracji publicznej odmawiając wnioskodawcom na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wadliwie zinterpretowały treść tego przepisu. Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wszczęcie postępowania, w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uzależnione jest zatem od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też takiego przymiotu nie posiada. Właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi jednak do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta może wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostaje stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być więc ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie to nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy powoływali się na prawo własności sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją. Wskazywali, że w wyniku realizacji inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, dojdzie do zmiany stanu wody na gruncie w efekcie czego ich nieruchomość będzie zalewana. A zatem w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na nieruchomości sąsiednie obejmuje bowiem szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem na nie projektowanego obiektu. Ocena ta, wymagająca m.in. analizy projektu budowlanego, de facto dokonana przez organy poza postępowaniem, powinna być dokonana w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto rozważań w kwestii oddziaływania nie można sprowadzać do tego, czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego brał udział jako strona w postępowaniu zwyczajnym oraz czy nieruchomość, której jest właścicielem bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą planowaną inwestycją. Fakt, że działka wnioskodawców oddzielona jest od działki inwestora inną działką nie wyklucza, że działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestia ta oraz ewentualne skutki prawne tego oddziaływania mogą być rozważane wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Tym samym słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powinny wszcząć postępowanie administracyjne i dopiero w ramach wszczętego postępowania szczegółowo zbadać istnienie interesu prawnego wnioskodawców. Następnie w sytuacji ustalenia, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowanie to należy umorzyć, lub też w sytuacji ustalenia, że istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania, należy dokonać merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym badając legitymację materialno-prawną wnioskodawców w świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii prawidłowego zastosowania warunków technicznych usytuowania obiektu na działce. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. zauważyć należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a także odpowiednie wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy. Należy jednak zauważyć, że poczynione przez Sąd pierwszej instancji niejako na marginesie i niezależnie od przyczyn uchylenia zaskarżonych postanowień uwagi co do legitymacji materialno-prawnej wnioskodawców w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego bez powołania stosownych przepisów prawa materialnego są przedwczesne na tym etapie postępowania. Ocena istnienia interesu prawnego wnioskodawców należy do organów administracji publicznej i ma zostać dokonana we wszczętym postępowaniu nieważnościowym. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o dokonanie sprostowania oczywistych błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2958/14 należy zauważyć, że wniosek ten powinien zostać rozpoznany przez Sąd, który wydał wyrok objęty wnioskiem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.