II OSK 1476/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 967/19 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lipca 2019 r., znak SKO.ZP/415/439/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 listopada 2019 r., II SA/Kr 967/19 oddalił skargę P.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO) z 9 lipca 2019 r. znak: SKO.ZP/415/439/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 22 marca 2019 r. znak: AU-02-7.6730.1336.2012.LBI, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz.1183 ze zm.), dalej: p.l., a także art. 101, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zawiesił wszczęte na wniosek P.B. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...], budowa wjazdu z ul. [...] na działkach nr [...] obr [...] oraz budowa infrastruktury technicznej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na to, że zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w granicach Planu Generalnego dla [...] na lata 2016-2036 zatwierdzonego 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury. P.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 55 ust. 6 pkt 1 i ust. 9 p.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "obszar objęty planem" jest tożsamy z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających wysokość zabudowy wokół lotniska, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że są to pojęcia rozłączne; 2) art. 55 ust. 9 p.l. poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do terenu, nad którym rozciągają się granice powierzchni ograniczających zabudowę, istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, podczas gdy ustawa przewiduje środki ochrony ograniczające swobodę zabudowy w granicach powierzchni ograniczających zabudowę, w tym środki znajdujące zastosowanie w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy (art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 lit. b p.l.), inne niż wymóg sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i wymóg zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia tego planu; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), dalej: k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędną ocenę dowodu w postaci mapy z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, polegającą na przyjęciu, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej oznaczone na mapie kolorem niebieskim stanowią granice planu generalnego, podczas gdy z opisu zawartego w legendzie mapy jednoznacznie wynika, iż kolorem niebieskim oznaczono "powierzenie ograniczające dla nowej drogi startowej", natomiast legenda mapy nie zawiera oznaczenia "granic planu generalnego lotniska" czy też "obszaru objętego planem"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do terenu, nad którym rozciągają się granice powierzchni ograniczających zabudowę, istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji poprzez niezasadne zawieszenie postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy również inne przepisy postępowania: art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie niekorzystnej dla strony wykładni przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.l. i rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości natury prawnej na niekorzyść strony, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść inwestora, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się w nim do wszystkich zarzutów inwestora zawartych w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 24 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie, którym SKO na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. orzekło o zawieszeniu prowadzonego przed Prezydentem [...] postępowania zainicjowanego przez skarżącego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], obr. [...], budowę wjazdu z ul. [...] na działkach nr ew. [...] obr. [...] oraz budowę infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...] obr [...] w K.. Powodem wstrzymania biegu postępowania administracyjnego było uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To ustalenie zostało prawidłowo zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, ponieważ, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej przypisującym założeniu, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, wadliwości wskazanej w jej podstawach. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, na organie, do którego wpłynął tego rodzaju wniosek, ciąży wymóg zawieszenia postępowania administracyjnego. Obowiązek taki formułuje art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Normujący powyższą kwestię art. 14 ust. 7 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, co nawiązuje do przypadków stanowiących wyjątek od ogólnej zasady swobody polityki planistycznej prowadzonej przez gminę. Nie może stanowić przedmiotu sporu, że przepisem odrębnym w przedstawionym powyżej rozumieniu jest art. 55 ust. 9 p.l. Przepis ten przyjmuje, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe dla terenów objętych planem generalnym, którym to pojęciem należy objąć opracowywany przez zakładającego lotnisko użytku publicznego (zarządzającego lotniskiem użytku publicznego) dokument stanowiący plan jego rozwoju, który po konsultacji z gminami, których tereny zostały objęte planem, zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uzgodnieniu z właściwymi ministrami podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 5-8 p.l.). W piśmiennictwie podkreśla się znaczenie powyższego dokumentu dla zapewnienia optymalnych możliwości rozwoju lotnisk użytku publicznego, jak i uwzględnienia tych obiektów w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. K. Marut [w:] Prawo lotnicze. Komentarz, red. M. Żylicz, Warszawa 2016, s. 227). Kontekst tej ostatniej uwagi nakazuje przypomnieć, że stosownie do art. 55 ust. 12 pkt 2 p.l. zapisy zatwierdzonego planu generalnego powinny być przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego uwzględnione przy uzgadnianiu projektów planów, projektów decyzji, opiniowaniu projektów studiów oraz wydawaniu opinii, o których mowa w art. 877 p.l. Uszczegółowiając wskazaną kompetencję, przepis art. 877 pkt 1 lit. b p.l. przyjmuje, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie swojej właściwości w celu ochrony lotnisk przed działaniami i zdarzeniami, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska, uzgadnia projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) dla terenów, na których - wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody. W stanie prawnym odpowiadającym dacie prowadzenia postępowania, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie, sposób wyznaczania powierzchni ograniczających regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192). Jego § 2 wskazuje, że przez powierzchnie ograniczające należy rozumieć obszar terenu pozostający w zasięgu powierzchni ustalających dopuszczalne gabaryty zabudowy i obiektów naturalnych. Z przywołanego rozporządzenia wynika, że powierzchnie ograniczające przeszkody na lotniskach dla samolotów wyznacza się z uwzględnieniem lokalizacji na nich dróg startowych, co każe ich powierzchnię łączyć ze przyjętymi powierzchniami (strefami) podejścia, wznoszenia, poziomej wewnętrznej i stożkowej dla lotniska. Określając relację zachodzącą pomiędzy obszarem objętym planem generalnym (art. 55 ust. 6 p.l.) a powierzchniami ograniczającymi (OLS) w przedstawionym wyżej rozumieniu, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, pojęcie obszaru objętego planem generalnym dla danego lotniska nie powinno być traktowane jako rozłączne względem granic zasięgu poziomego powierzchni ograniczających ustalonych wokół niego, albowiem to za ich pośrednictwem jest, co do zasady, kształtowany obszar planu generalnego, jeżeli jego wyznaczenie powinno uwzględniać określenie dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych. Wymóg zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych wykonywanych na lotnisku w łączności z koncepcją dotyczącą planowanego rozwoju ruchu lotniczego realizuje się w ujęciu w planie generalnym obszaru terenu pozostającego w zasięgu powierzchni ustalających dopuszczalne gabaryty zabudowy i obiektów naturalnych, co nie pozwala podzielić stanowiska, że oddalając skargę, Sąd zaskarżonym wyrokiem dopuścił się naruszenia art. 55 ust. 6 pkt 1 i ust. 9 p.l. Ocena ta znajduje wsparcie w uwagach załącznika nr 14 (tom I "Projektowanie i eksploatacja lotnisk") obejmującego poprawki do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 ze zm.), przyjęte przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, którego treść został ogłoszony obwieszczeniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 12 czerwca 2018 r. (Dz. Urz. ULC z 2018 r. poz. 32, s. 62), akcentujących, że przestrzeń powietrzna wokół lotniska powinna być wolna od wszelkich przeszkód lotniczych, w celu umożliwienia bezpiecznego wykonywania operacji lotniczych oraz zapobiegania sytuacji, w której lotnisko nie będzie mogło być użytkowane z powodu powstawania przeszkód lotniczych w jego sąsiedztwie. Cel ten osiąga się przez ustalenie szeregu powierzchni ograniczających przeszkody, określających granice, do jakich mogą wystawać obiekty w przestrzeni powietrznej. Nie powinno budzić wątpliwości, że wymagania te podlegają wdrożeniu przy projektowaniu lotniska (rozbudowie lotniska) w oparciu o plan generalny, wiążąc omawianą materię z zagadnieniem związanym z właściwym zagospodarowaniem przestrzennym terenów wokół niego. Nieuzasadniony charakter ma postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 55 ust. 9 p.l. w zakresie, w jakim jego uchybienie wynikać miałoby z niedostatecznego skonfrontowania jego treści z art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 lit. b p.l., podzielić należy bowiem w całości stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2020 r., II OSK 1987/20, zgodnie z którym brak jest wystarczających racji, by z dyspozycją przepisów art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 lit. b p.l. łączyć podstawę wprowadzenia ograniczeń obszaru objętego planem generalnym. Wymaga zauważenia, że zapatrywanie to zostało podzielone w glosie aprobującej do tego orzeczenia (por. P. Kasprzyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2020 r., II OSK 1987/20, Ius Novum 2021, nr 2, s. 141i n.), której zasadnicze wnioski Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Kierując się prawidłową wykładnią przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji nie uchybił powołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa procesowego, ocena dowodu w postaci kopii mapy z powierzchniami ograniczającymi dla nowej drogi startowej Lotniska [...] (Plan generalny na lata 2016-2036), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza bowiem art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że oznaczona na rysunku kolorem niebieskim pogrubiona linia wskazuje obszar objęty planem generalnym Lotniska [...] i posłużenie się nim pozwala wyznaczyć tereny, dla których sporządzenie planu miejscowego po zatwierdzeniu planu generalnego przez Ministra Infrastruktury stało się obligatoryjne. Niezakwestionowanie w skardze kasacyjnej, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym ma zostać zlokalizowane na ww. obszarze, nakazuje zarzut naruszenia przez Sąd art. 62 ust. 2 u.p.z.p. uznać za nieuzasadniony podobnie, jak zarzut powołujący jako naruszone w sprawie przepisy k.p.a. (art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Uchybienie przez organ normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustali faktów, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, co w kontrolowanym postępowaniu nie nastąpiło. Wymóg uwzględniania przez organ prowadzący postępowanie słusznego interesu strony nie może być rozumiany jako konieczność wyprowadzania przy załatwianiu sprawy przez organ wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw. SKO w sposób odpowiedni wyjaśniło przyczyny, które stały za zawieszeniem zainicjowanego przez skarżącego postępowania i powody niepozwalające podzielić zgłoszonych przez niego zastrzeżeń w zażaleniu na postanowienie z 22 marca 2019 r., wobec czego Sąd I instancji nie miał podstaw, by w kontrolowanym działaniu organu dostrzec wadliwość, która ważyłaby na kierunku podjętego rozstrzygnięcia. W kontekście podnoszonego w toku postępowania zarzutu naruszenia prawa własności przez ograniczenie działań inwestorskich wskutek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przypomnieć należy, że przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 22 marca 2005 r., K 22/04, OTK-A 2005/3/27 nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zakresie wynikającym z powołanych w podstawie kasacyjnej art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. skarżący nie zwrócił uwagi, że zasada, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej oraz co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony, znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o ustalenia warunków zabudowy ma odmienny charakter od przywołanego, stąd Sąd I instancji nie mógł ww. normom w żaden sposób uchybić, poddając kontroli sposób określenia przesłanek zastosowania w sprawie regulacji art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.l. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.