II OSK 1487/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 436/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 7 grudnia 2020 r., nr SKO/4110/71/2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 29 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 436/21 po rozpoznaniu skargi B. M. (dalej: "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: "SKO w Ostrołęce", "Kolegium") z 7 grudnia 2020 r., nr SKO/4110/71/2020 – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy M. G. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 15 października 2020 r., ustalił na rzecz Gminy M. G. (dalej: "Gmina", "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (komunalnego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych w obrębie M. G. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". SKO w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium oceniło, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie szczegółowo odniosło się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu w kwestii uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieaktualności i nieczytelności map załączonych do ww. decyzji oraz pozbawienia skarżącego służebności drogi. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki przywołał obowiązujące w sprawie przepisy. Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że wymogi w nich określone zostały przez inwestora spełnione, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że stanowiąca załącznik graficzny nr 3 do decyzji organu I instancji mapa jest czytelna. Pochodzi co prawda z 2018 r., jednak w ocenie Sądu I instancji nie dyskwalifikuje to jej i nie skutkuje niemożnością ustalenia granic obszaru analizowanego. Wyjaśniono, że kopia przedmiotowej mapy została wykonana w dniu 6 grudnia 2018 r. z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000, a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie" i art. 52 u.p.z.p. - wymagana jest do ustalenia granic terenu "obszaru analizowanego". Sąd I instancji podkreślił, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Następnie podniesiono, że skarżący nie wykazał, że znajdujące się w aktach sprawy mapy z 2018 r. nie odzwierciedlały stanu faktycznego na datę wydawania decyzji przez organ I instancji. Dalej Sąd wojewódzki uznał za niezasadny zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącemu prawidłowego dostępu do jego posesji poprzez zlikwidowanie drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...], posiadającej prawo służebności przejścia i przejazdu. Wyjaśniono, że działka o nr ew. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej o nr ew. [...] (ul. [...]). Wskazywana przez skarżącego służebność przejścia i przejazdu, była ustanowiona przez działkę o nr ew. [...], z której - w wyniku podziału geodezyjnego - zostały wydzielone działki o nr ew. [...], [...] oraz owa droga publiczna, czyli działka nr ew. [...]. Podkreślono, że skarżący dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę może podnosić zarzut pozbawienia go dostępu do drogi poprzez zlikwidowanie drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...] posiadającej służebność przejścia i przejazdu przez tę działkę. B. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżono powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji SKO w Ostrołęce z 7 grudnia 2020 r., a przez to decyzji Wójta z 15 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, poprzez: a) pominięcie potrzeby należytego rozważenia przesłanek wszechstronności, praworządności oraz słusznego interesu strony; b) uznanie, jakoby mapa z 2018 r. przedstawiała aktualny stan rzeczy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją, bowiem "skarżący nie wykazał aby wskazane wyżej mapy, nie odzwierciedlały stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia", podczas gdy skarżący nie ma możliwości dokonania oceny tej materii; - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji, ewentualnie także decyzji organu I instancji podczas, gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych i zasadę przekonywania; - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego oraz wobec naruszenia przez organy I i II instancji zasady zaufania i przekonywania; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż w sprawie nie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym uzasadniające rozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie "skargi kasacyjnej" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 16 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organy zostały sformułowane ogólnikowo, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności oraz dowodów, których pominięcie miałoby doprowadzić do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, błędnego rozważenia podstaw prawnych, czy zignorowania zasady działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych i zasady przekonywania. Konkretyzacja nie nastąpiła także w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia. Z tego względu zarzuty te nie poddają się kontroli kasacyjnej. Jedyną okolicznością, którą wskazano w ramach tak szerokiego ujęcia podstaw kasacyjnych był fakt, że przy wydawaniu decyzji organ I instancji posłużył się mapą z 2018 r. – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nieaktualną. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skoncentrowano się na wykazaniu, że kopia mapy zasadniczej, stanowiąca podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być aktualna. Tymczasem załączona do decyzji Wójta mapa zawiera oznaczenie: "nie aktualizowana". Stąd analizę zarzutów skargi kasacyjnej ograniczono do tego zagadnienia. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3) u.p.z.p.). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. stanowi, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy te stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistycznej zawierają się w dwóch dokumentach: część tekstowa i graficzna (ust. 2) i stanowią one załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sama zaś decyzja w istocie składa się z dwóch elementów: tekstu oraz załącznika graficznego (ust. 1). Oznacza to, że akt administracyjny, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy składa się łącznie z 4 elementów. Dokonując oceny owych załączników NSA ustalił, że załącznik graficzny do wyników analizy urbanistycznej (załącznik nr 3) został sporządzony oraz podpisany przez organ wydający decyzję i jego treść, tj. rysunek odpowiada treści załącznika nr 1 do decyzji, tj. części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie wynika z treści tego załącznika, aby wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości co do jego aktualności, co podnosi skarżący kasacyjnie. Odnośnie załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji to załącznik ten stanowi kopię fragmentu mapy zasadniczej, a więc mapy odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapy zasadniczej we właściwej skali i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (co wynika z klauzuli naniesionej na mapę). W związku z tym, że kopia mapy zasadniczej pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do zakwestionowania źródła jej pochodzenia. Załącznik nr 1 zawiera adnotację: "nie aktualizowana". Nie sposób jednak z takiej adnotacji wysnuć tezy, że mapa zasadnicza jest nieaktualna, tzn. nie odzwierciedla stanu zagospodarowania terenu objętego analizą. Oznacza to jedynie, że mapa nie została zaktualizowana, czyli mogą ewentualnie wystąpić rozbieżności między istniejącym stanem zagospodarowania, a mapą. Na możliwość wystąpienia takich rozbieżności wskazuje cytowany już art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kluczowe zatem dla warunków zabudowy jest ustalenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, co następuje nie tylko w oparciu o kopię mapy. Aby ustalić bowiem stan faktyczny adekwatny i aktualny na datę wydania decyzji organ może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Tym samym ewentualna nieaktualność kopii mapy zasadniczej może być na potrzeby przeprowadzanej analizy urbanistycznej sanowana choćby przez zgromadzenie dokumentacji świadczącej, że teren został później zagospodarowany w taki sposób, który nie wynika z mapy (wydane pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie). Oznacza to, że w samej analizie funkcji oraz cech zabudowy istniejąca zabudowa, lecz nieobjęta mapą zasadniczą - zostanie uwzględniona. Będzie także miała wpływ na ustalenia poczynione w analizie i przyjęte parametry techniczne planowanej zabudowy. Jednocześnie organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest władny do kwestionowania map zasadniczych wpisanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani ustalania przyczyn braku określonych danych na mapie zasadniczej (vide wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2766/19). Oznacza to, że również mapa zasadnicza z adnotacją "nie aktualizowana" może stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania sądowego nie wykazał na czym konkretnie ta nieaktualność mapy miałaby polegać, tj. jakiego elementu zagospodarowania załącznik sporządzony na kopii takiej mapy nie uwzględnia i jaki miałby wpływ na wynik sprawy ów brak. Na marginesie należy podnieść, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mają zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 34 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Normy te będą badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.