II OSK 1497/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej A oraz Wspólnoty Mieszkaniowej B w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1749/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A oraz Wspólnoty Mieszkaniowej B w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1497 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Wspólnotę Mieszkaniową A. oraz Wspólnotę Mieszkaniową B w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu kolektora ogólnospławnego E-1 na odcinku ul. [...] ul. [...] wraz z włączeniem istniejących przewodów tłocznych w węźle przy ul. [...] oraz przebudowy kolidującej z projektowanymi obiektami infrastruktury na działkach nr [...]-[...] z obr. 5-02-01, nr [...]-[...] z obr. 5-02-02, nr [...] z obr. 5-02-03, nr [...]z obr 7-01-01, nr [...]-[...] z obr. 7-01-06, nr [...] z obr. 7-01-10, nr [...] z obr. 7-01-13: nr [...]-[...] z obr 7-01-14, nr [...]-[...] z obr 7-01-15, nr [...] z obr. 7-04-14, nr [...] z obr. 7-01-15, nr [...]-[...] z obr. 7-01-16, nr [...]-[...] z obr. 7-01-20, nr [...] z obr. 7-01-21, nr [...] z obr. 7-04-17 w W.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiły Wspólnoty Mieszkaniowej A., Wspólnoty Mieszkaniowej C., Wspólnoty Mieszkaniowej D., Wspólnoty Mieszkaniowej E., Wspólnoty Mieszkaniowej F., Wspólnoty Mieszkaniowej G, Wspólnoty Mieszkaniowej H., Wspólnoty Mieszkaniowej B., Wspólnoty Mieszkaniowej I.. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r., bowiem obszar oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją nie obejmuje działek, na których zawiązały się Wspólnoty. Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż z akt sprawy wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w działkach przez które zaprojektowano przebieg kolektora. Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, iż inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie i jej immisje nie przekraczają dopuszczalnych norm. Budowa kolektora nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wykonanie kanału w technologii zapewniającej jego szczelność zapewni brak oddziaływania na wody gruntowe. Z projektu wynika również, iż uciążliwość podczas realizacji budowy (hałas, transport, ograniczenia ruchu) nie będzie większa niż dla innych tego typu inwestycji. Ponadto realizacja inwestycji nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy działek skarżących. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa A., Wspólnota Mieszkaniowa C., Wspólnota Mieszkaniowa D., Wspólnota Mieszkaniowa E., Wspólnota Mieszkaniowa F., Wspólnota Mieszkaniowa G., Wspólnota Mieszkaniowa H., Wspólnota Mieszkaniowa B., Wspólnota Mieszkaniowa I.. W uzasadnieniu swojego odwołania skarżące Wspólnoty wskazały, iż oddziaływanie wykraczające poza obszar planowanej inwestycji, będzie miało miejsce zarówno w toku prac budowlanych, jak i po zakończeniu realizacji inwestycji. W szczególności dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości sąsiadujących z inwestycją w związku z permanentnym fetorem. Nie wykluczone są też w ocenie Wspólnot negatywne konsekwencje takie jak osuwanie się ziemi i budynków. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem samej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż mogą one być jedynie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Wskazał również, iż podnoszone przez Wspólnoty zarzuty dotyczą w istocie przebiegu realizacji inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa A., Wspólnota Mieszkaniowa C, Wspólnota Mieszkaniowa D., Wspólnota Mieszkaniowa E., Wspólnota Mieszkaniowa F., Wspólnota Mieszkaniowa G., Wspólnota Mieszkaniowa ul. H, Wspólnota Mieszkaniowa B., Wspólnota Mieszkaniowa I., podnosząc argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżące Wspólnoty zarzuciły organom ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, powołały się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie posiadają one przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, iż postanowieniami z dnia 8 listopada 2006 r. oraz z dnia 28 grudnia 2006 r. odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej C., Wspólnoty Mieszkaniowej D., Wspólnoty Mieszkaniowej E., Wspólnoty Mieszkaniowej F., Wspólnoty Mieszkaniowej G., Wspólnoty Mieszkaniowej H. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej I., wobec czego do rozpoznania pozostała skarga Wspólnoty Mieszkaniowej A. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej B.. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wady i uchybienia pozwalające na uwzględnienie wniesionych skarg. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Ustalenie obszaru oddziaływania zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżącym Wspólnotom Mieszkaniowym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu kolektora ogólnospławnego E-1 na odcinku ul. [...] ul. [...] wraz z włączeniem istniejących przewodów tłocznych w węźle przy ul. [...] oraz przebudowy kolidującej z projektowanymi obiektami infrastruktury. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynika bowiem, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, strefa oddziaływania obiektu nie przekracza obszaru inwestycji, a więc zamyka się w granicach działek na których ją zlokalizowano. Ponadto Sąd wskazał, iż jak wynika z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób mogący naruszać interesy osób trzecich w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ani nie kwalifikuje się do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wspólnot Mieszkaniowych, iż w toku prac budowlanych mogą nastąpić zakłócenia w postaci wzmożonego hałasu, utrudnienia w dojazdach na tereny posesji, wibracje, jednakże są one nieodłączną częścią procesu inwestycyjnego. Za zasadny uznał Sąd argument organów orzekających w niniejszej sprawie, iż immisje związane z realizacją inwestycji nie przekroczą dopuszczalnych norm. Niewątpliwie w ocenie Sądu skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe mają interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie mogą wywieść z żadnej normy prawa materialnego, a tylko taka norma daje im gwarancje, aby móc skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia organów administracji. Tym samym Sąd uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą przepisom prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) skargę jako bezzasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa A. i Wspólnota Mieszkaniowa B. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity: tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wskazując na powyższy zarzut wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd zarówno Wojewody Mazowieckiego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdził, że skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. W ocenie skarżących nie można zgodzić się z argumentacją Sądu przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia - która opiera się na stwierdzeniu, iż "ze znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, strefa oddziaływania obiektu nie przekracza obszaru inwestycji, więc zamyka się w granicach działek na których ją zlokalizowano (...)." Sąd słusznie zauważył, że ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżących samo stwierdzenie w projekcie budowlanym, że inwestycja nie oddziaływuje na sąsiednie działki a strefa oddziaływania obiektu nie przekracza obszaru inwestycji - jest niewystarczające do pozbawienia podmiotów, niewątpliwie w tym przypadku uprawnionych do udziału w postępowaniu, praw jakie przysługują stronom. Z projektu budowlanego nie wynika, bowiem - stosując jakie zasady i jakie przepisy prawne - inwestor oraz organy wydające decyzje doszły do wniosku - że nie zachodzą przesłanki ku temu, aby ktokolwiek, poza inwestorem i podmiotami decyzyjnymi, uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na prawach strony. W ocenie wnoszących kasację Wspólnot skutki związane z procesem budowlanym, przesądzają o konieczności uznania podmiotów dotkniętych tymi zdarzeniami, jako spełniających przesłanki ustawowej definicji strony określonej w prawie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę kasacyjną jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. W przedmiotowej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na zarzucie "naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe nie mają przymiotu strony w postępowaniu" dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 sierpnia 2004 r. tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a." Uzasadniając powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe wskazały na to, że w ich ocenie "Z projektu budowlanego nie wynika, - stosując jakie zasady i jakie przepisy prawne - inwestor oraz organy wydające decyzje doszły do wniosku - że nie zachodzą przesłanki ku temu, aby ktokolwiek, poza inwestorem i podmiotami decyzyjnymi, uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę - na prawach strony." Skarżące Wspólnoty wskazały też, że wzmożony hałas, utrudnienie w dojeździe na posesje, wibracje przesądzają o konieczności uznania podmiotów dotkniętych tymi zdarzeniami za stronę w procesie inwestycyjnym. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za nieuzasadnioną. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast strona wnosząca kasację uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a do której nawiązywano w zarzucie, jak i w uzasadnieniu kasacji, polegającej na jego błędnym zastosowaniu, to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Stwierdzić trzeba, iż niezależnie od wadliwego sformułowania zarzutu kasacji, nie do zaakceptowania są też wywody zawarte w uzasadnieniu wniesionej kasacji. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa katalog podmiotów, które mogą występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę posiadają m.in. "właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określając obszar oddziaływania obiektu stwierdza, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Uwzględniając treść powyższych norm prawnych zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż sam fakt realizacji inwestycji, a więc prowadzenia budowy nie skutkuje zaistnieniem warunków o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Realizacja bowiem budowy powoduje określone uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ale uciążliwości te z uwagi na swój przejściowy charakter nie mogą przesądzać o zaistnieniu warunków, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inna jednak już sytuacja może mieć miejsce, o ile w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto postanowienia ingerujące w zakres dysponowania nieruchomościami sąsiednimi. Na takie jednak okoliczności autor kasacji nie powoływał się. Nie wskazano też żadnej normy prawa materialnego, z której skarżące Wspólnoty wyprowadziły posiadanie przez siebie interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.