II OSK 1497/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 990/15 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 990/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] września 2015 r., nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 59, 60, 61, 62, 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku J. Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep – punkt sprzedaży artykułów chemicznych i przemysłowych na działce nr [..], obręb K. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, a mianowicie przepisów określających obowiązek ustalenia, czy na działkach sąsiednich przy tej samej drodze publicznej jest prowadzona funkcja usługowa. Nadto podniósł, iż wcześniej organ wydawał odmowne decyzje J. Ł. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat lakierniczy i myjnię samochodową. Decyzją z dnia [..] lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [.] stycznia 2011r. Pismem z dnia 12 marca P. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [..] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [..] lutego 2015 r. Organ przytoczył treść przepisu art. 61 u.p.z.p. i wskazał m.in., że konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Z analizy funkcji i cech zagospodarowania wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się m.in. zabudowa usługowa. Okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o innej funkcji nie pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości obiektu istniejącego i planowanego. Także wydanie innych decyzji odmawiających zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na myjnię, czy warsztat samochodowy nie wyklucza zmiany funkcji tego obiektu na sklep. Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ wobec zarzutów strony, zasadnie skoncentrował się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując jednocześnie, że po dokonaniu kontroli z punktu widzenia pozostałych przesłanek nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez osobę uprawnioną wpisaną na listę architektów. Równocześnie treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ badający zaistnienie przesłanek nieważności dokonał oceny załączonej do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej. Również sama lektura znajdującej się w aktach analizy wskazuje w ocenie Sądu, że spełnia ona wszystkie warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. G., występują takie funkcje jak: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa, tereny dróg publicznych, a na działce objętej wnioskiem występuje już funkcja mieszkaniowo-usługowa. Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy dopuszczenia nowej inwestycji względem zastanych w obszarze analizowanym, a jedynie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep. Planowana inwestycja nie spowoduje zatem żadnych zmian budynku w zakresie jego długości, szerokości, wysokości, układu połaci dachowych lub wysokości kalenicy. Z kolei kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym mogą towarzyszyć nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep, czy przychodnia lekarska itp. Wobec tego, zdaniem Sądu, należało uznać, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na terenie objętym wnioskiem. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł P. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wniosek J.Ł. o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep - punkt sprzedaży artykułów chemicznych i przemysłowych jest w pełni uzasadniony, tj. spełnia wymogi określone w w/w przepisie i w konsekwencji uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z 2011 r. jest zgodna z prawem. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. oraz J. Ł., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 61 § 1 u.p.z.p. nie okazał się zasadny. Wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia tego przepisu sformułowany został nieprecyzyjnie, bowiem nie uwzględnia jednostek redakcyjnych tego przepisu, jakimi są ustępy, wadliwie zaś formułuje naruszenie § 1 tego przepisu, mimo, że nie zawiera on takiej jednostki. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje spełnienie przesłanki warunkującej wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jaką jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach zasady kontynuacji funkcji, a zatem uznać należało, że zarzut ten obejmuje naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przystępując do rozpoznania tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że Sąd I instancji zasadnie rozpoczął rozważania w sprawie od uwagi dotyczącej charakteru niniejszego postępowania, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze charakter tego postępowania nadzwyczajnego zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może na nowo przeprowadzać postępowania administracyjnego, ani prowadzić postępowania dowodowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad materialnoprawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ta sama zasada odnosi się do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nieważności dotyczącego weryfikacji decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w kontekście przesłanek jej udzielenia. Uwzględniając przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności, organy administracji publicznej prawidłowo oceniły wydaną decyzję przede wszystkim w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zasadnie nie dopatrując się wadliwości określonej tym przepisem. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Takiej kwalifikowanej wadliwości decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przejawiającej się naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadnie nie dostrzegły organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie nie pozostaje w sprzeczności z wynikającą z tej normy zasadą dobrego sąsiedztwa, w szczególności zaś wynikającą z niej zasadą kontynuacji funkcji. Wyprowadzana z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa zwana jest także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Jej istotą jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do przynajmniej jednego obiektu znajdującego się na terenie sąsiadującym z inwestycją. Słusznie jednak wskazał Sąd I instancji, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. np. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, dostępny:orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można by mówić wyłącznie, gdyby dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco naruszało ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powodowało zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem planowana zabudowa usługowa nie koliduje z funkcją i cechami urbanistyczno - architektonicznymi zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, tereny dróg publicznych, zaś na działce objętej wnioskiem występuje już funkcja mieszkaniowo - usługowa. Bezzasadne jest stanowisko skarżącego, że w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, z którą nie da się pogodzić planowanej zabudowy. Prawidłowa interpretacja zasady kontynuacji funkcji w kontekście zabudowy mieszkaniowej pozwala na wkomponowanie w taką zabudowę nie tylko zabudowy tego samego typu, lecz również zabudowy o charakterze usługowej w postaci sklepów, przychodni lekarskich itp. Zasadnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., że niedopuszczalne jest przyznanie jednej z funkcji występującej na obszarze analizowanym (w tym zabudowie mieszkaniowej) pierwszeństwa i dopuszczenie na tym obszarze wyłącznie zabudowy o funkcji tożsamej z funkcją dominującą. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest przy tym lokalizacja nowej zabudowy, lecz zmiana użytkowania budynku gospodarczego na sklep, która nie doprowadzi do zmian adaptacyjnych budynku w zakresie jego parametrów ( długość, wysokość, szerokość) i tym samym nie będzie ingerować w przyjęte warunki urbanistyczne na tym terenie. Zasadna jest konkluzja Sądu I instancji, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku stanowi zatem kontynuację funkcji istniejącej na tym terenie, ponieważ można pogodzić ją z funkcją już istniejącą na terenie objętym wnioskiem. W powyższych okolicznościach nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkująca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.