II OSK 15/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 885/24 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/641/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 885/24, po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w K. (dalej skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 kwietnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/641/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 21 listopada 2023 r. nr 152/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej upzp). Przywołując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08 podkreślono, że w stanie faktycznym sprawy, w którym nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w 2016 r. objęta była planem ogólnym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (który utracił moc z końcem 2003 r.), a następnie znajdowała się w okresie tzw. luki planistycznej, rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z tego dawnego planu ogólnego, jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Organy opierając się na operacie szacunkowym, w którym nie dokonano wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości według przeznaczenia w planie ogólnym, naruszyły prawo materialne. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej organ lub skarżący kasacyjnie) wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 3a upzp przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten swoim zakresem obejmuje także ogólne plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., mimo iż art. 87 ust. 3a upzp jednoznacznie odwołuje się do planów szczegółowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. 3.4. Istota przedmiotowego sporu koncentruje się na wykładni art. 87 ust. 3a upzp w brzmieniu nadanym ustawą z 16 listopada 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747), która weszła w życie 7 stycznia 2023 r. Organ skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca w nowym brzmieniu przepisu wyraźnie wskazał, iż dotyczy on sytuacji, gdy nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę w "miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., będącym planem szczegółowym", to niedopuszczalne jest stosowanie tej normy do nieruchomości objętych wcześniej planami ogólnymi. Stanowisko to, choć oparte na wykładni językowej, jest w świetle zasad konstytucyjnych nie do zaakceptowania. 3.5. Sąd I instancji trafnie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08. Trybunał stwierdził w nim niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 upzp w zakresie, w jakim przepis ten uzależniał ustalenie wzrostu wartości nieruchomości od kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy przeznaczenie to było tożsame z przeznaczeniem w dawnym planie (który utracił moc). Co kluczowe, stan faktyczny będący kanwą rozstrzygnięcia Trybunału dotyczył właśnie planu ogólnego w rozumieniu ustawy planistycznej z 1984 r. (uchwała Rady Gminy Alwernia z 5 sierpnia 1993 r. ). Trybunał nie różnicował ochrony własności w zależności od tego, czy dawny plan był ogólny czy szczegółowy, lecz kładł nacisk na ciągłość przeznaczenia planistycznego i ochronę zaufania obywatela do państwa. 3.6. Wprowadzona w 2023 r. nowelizacja art. 87 ust. 3a upzp, która arbitralnie zawęziła ochronę właścicieli wyłącznie do przypadków dawnych planów "szczegółowych", stanowi klasyczny przykład tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Ustawodawca powtórzył bowiem rozwiązanie prawne (pominięcie skutków dawnych planów ogólnych), które co do istoty zostało już zakwestionowane przez sąd konstytucyjny (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" nr 6(173)/2022, s. 115 i n.). Zmiana ta ma charakter pozorny i służy jedynie obejściu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 58/08 w celach fiskalnych. 3.7. Argumentacja organu oparta na ścisłym rozróżnieniu dawnych planów ogólnych i szczegółowych utraciła swoją aktualność. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zniosła ten podział, uznając wszystkie te akty za plany miejscowe. Próba reaktywowania tego podziału po blisko 30 latach, wyłącznie w celu obciążenia obywateli opłatą planistyczną, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. 3.8. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd jest uprawniony i zobowiązany do odmowy zastosowania przepisu w jego niekonstytucyjnym (zawężającym) brzmieniu i dokonania wykładni prokonstytucyjnej. Oznacza to, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp) należy uwzględniać przeznaczenie terenu w każdym planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. (zarówno ogólnym, jak i szczegółowym). 3.9. Reasumując, zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej jest niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że oparcie wyceny wyłącznie na faktycznym sposobie użytkowania nieruchomości, z pominięciem jej budowlanego przeznaczenia w dawnym planie ogólnym, naruszało art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a upzp (w ujęciu prokonstytucyjnym). 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.