II OSK 150/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1167/21 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r. znak: DOA.7110.397.2017.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E.L. i M.L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1167/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 22 marca 2021 r. znak: DOA.7110.397.2017.RKS. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania E.L. uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2017 r., znak: WIR.VII.7840.2.8,2017.GZ i stwierdził nieważność decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 2 grudnia 2016 r. nr ABA.6740.8.78.2016.MB. W skardze kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w następstwie również niewłaściwe zastosowanie, objawiające się uznaniem, że decyzja Starosty Toruńskiego z 2 grudnia 2016 r. nr ABA.6740.8.78.2016.MB., została wydana z rażącym naruszeniem prawa co doprowadziło stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy wskutek wydania ww. decyzji nie doszło do "zalegalizowania" części inwestycji zrealizowanej niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Toruńskiego z 31 marca 1981 r., znak: RR/GTN/15/IV/81, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ingerowało w prowadzone równocześnie postępowanie naprawcze, co winno prowadzić do uchylenia decyzji GINB w całości; 2) art. 3 pkt 12 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej: p.b.) poprzez przyjęcie, że unieważniona decyzja Starosty Toruńskiego z 2 grudnia 2016 r. nie dotyczyła przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, lecz służyła zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, podczas gdy działając w oparciu o przedmiotową decyzję skarżąca wybudowała energetyczną linię kablową średniego napięcia 15 kV, a także przebudowała linię napowietrzną średniego napięcia, stosownie do udzielonego pozwolenia, co ponad wszelką wątpliwość stanowiło nowe zamierzenie inwestycyjne i nie służyło legalizacji budowli istniejącej w chwili wydania decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie okoliczności, że na mocy unieważnionej decyzji doszło do realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej średniego napięcia oraz przebudowie linii napowietrznej, nie zaś legalizacji istniejącej linii napowietrznej, co skutkowało nieuwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz przyjęciem, że w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty Toruńskiego doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał nie uprawnia do powyższego stwierdzenia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej skargi, podczas gdy unieważnienie decyzji Starosty Toruńskiego podważa zaufanie do organów władzy publicznej, tym bardziej, że inwestycja objęta przedmiotową decyzją została w całości legalnie zrealizowana, a stwierdzenie jej nieważności doprowadzi do sytuacji, w której z obrotu prawnego wyeliminowana będzie decyzja w pełni wykonana, zaś zrealizowane roboty budowlane nie znajdą oparcia w zatwierdzonej dokumentacji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że w obrębie działek o nr geodezyjnych [...], [...] i [...] w miejscowości M. (obręb [...]) zlokalizowany był odcinek linii napowietrznej oraz stacja transformatorowa M. Linia została wykonana (zmodernizowana) na podstawie decyzji z 31 marca 1981 r. W związku z wnioskiem M.L., PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące wykonania fragmentu tejże linii z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu i decyzją z 21 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej linii, który uwzględniać będzie zmiany dokonane w trakcie jej budowy względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Równocześnie prowadzone było postępowanie sądowe z udziałem właścicieli działki nr [...]. Na mocy ugody strony porozumiały się, że Spółka dokona zmian w linii napowietrznej przebiegającej po działce nr [...] w ten sposób, że zdemontowany zostanie fragment linii napowietrznej, a w jego miejsce powstanie przebiegająca po granicy działki linia kablowa. W celu realizacji tej inwestycji Spółka uzyskała prawomocną decyzję z 2 grudnia 2016 r., na mocy której zatwierdzono i udzielono pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV. Przebudowa linii napowietrznej polegała de facto na zdemontowaniu tego jej fragmentu, który znajdował się w obszarze działki na [...] wraz z budową dwóch nowych słupów i zastąpieniu go linią kablową. Nie ulega zatem wątpliwościom, że decyzja Starosty Toruńskiego nie skutkowała zalegalizowaniem linii napowietrznej, lecz umożliwiała skarżącej zrealizowanie nowej inwestycji. Przedmiotem unieważnionej decyzji nie było udzielenie pozwolenia na budowę linii napowietrznej średniego napięcia, lecz na jej przebudowę. Nie sposób zatem zrozumieć w jaki sposób decyzja ta mogłaby zatwierdzać zrealizowane już zamierzenie budowlane, skoro udzielała pozwolenia na budowę nowej linii kablowej oraz przebudowę linii napowietrznej. Decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej nie stanowiła próby usankcjonowania istniejącego stanu rzeczy, lecz stwarzała podstawę prawną do tego, by zrealizować nowe zamierzenie budowlane. Tym nowym zamierzeniem, poza budową linii kablowej, była również przebudowa linii napowietrznej. W ocenie skarżącej udzielenie pozwolenia na przebudowę obiektu, który z prawnego punktu widzenia stanowi samowolę O stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Toruńskiego zdecydował ten jej fragment, w którym udzielała ona pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej. Przesłanki, które w ocenie organu i Sądu świadczą o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie dotyczą wszakże tego elementu decyzji, który udzielał pozwolenia na budowę linii kablowej. Unieważniona decyzja zawierała w istocie dwa rozstrzygnięcia, po pierwsze udzielała pozwolenia na budowę linii kablowej, po wtóre udzielała pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej. O ile zatem w ogóle można mówić o nieważności, to tylko i wyłącznie w tym zakresie rozstrzygnięcia Starosty Toruńskiego, jakie odnosiło się do udzielenia pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.L. i M.L. wnieśli o jej oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie zakwestionował, że na mocy decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 2 grudnia 2016 r. Spółka uzyskała pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie linii kablowej średniego napięcia oraz przebudowie linii napowietrznej. Sąd I instancji uznał natomiast, że pozwolenie na wykonanie tych robót nie powinno być wydane. W ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Spółka nie zakwestionowała natomiast istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych będących podstawa stanowiska Sądu I instancji. Istotnym jest bowiem, że projekt zatwierdzony decyzją z dnia 31 mara 1981 r. nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie działki nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...], [...] i [...]), lecz przez działki nr [...], [...], [...] i [...], zatem inwestycja ta zrealizowana została z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Ta część wykonanych robót jest obecnie przedmiotem postępowania naprawczego, w ramach którego PINB decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: PINB.450.2.2012.MH zobowiązał skarżącą kasacyjnie Spółkę do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie ich budowy względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotem tego postępowania są: słup na działce o nr geod. [...], słup na pograniczu działek o nr geod. [...] i [...], dwa słupy na działce o nr geod. [...], słup na działce o nr geod. [...] oraz stacja transformatorowa "M." na działce o nr geod. [...]. Nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr ABA.6740.8.78.2016.MB, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w miejscowości M., gm. W. Inwestycja ma obejmować posadowienie dwóch słupów linii napowietrznej średniego napięcia, demontaż istniejącej linii średniego napięcia oraz jednego słupa tej linii na działce nr [...], a następnie dopiero budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV na omawianej działce. Udzielone pozwolenie na budowę dotyczy zatem przebudowy linii elektroenergetycznej, która została już wcześniej zrealizowana z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, co jest przedmiotem toczącego się postępowania naprawczego. Prawidłowa była zatem ocena Sadu I instancji co do częściowej tożsamości obu inwestycji. Sąd I instancji nie naruszył również art. 3 pkt 12 w zw. z art. 28 ust 1 p.b., a w konsekwencji także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy robót przyszłych, zamierzonych. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek zostało już zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wówczas zamiast postępowania z art. 28 ust. 1 p.b. organy powinny wszcząć postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego. W sytuacji gdy, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, roboty budowlane zrealizowane zostały z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, właściwym trybem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego prawem jest postępowanie przeprowadzone na podstawie 50-51 p.b. Zatwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego na przebudowę obiektu budowlanego zrealizowanego wcześniej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w stosunku do którego nie zostało zakończone postępowanie naprawcze, prowadzi do swoistego zalegalizowania tych robót i ingeruje w kompetencje organów nadzoru budowlanego. Uchybienie to zasadnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby w przypadku uznania, że tylko część robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, objęta została wcześniej postępowaniem naprawczym, organ winien stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę w części. Stanowisku temu sprzeciwia się bowiem art. 33 ust. 1 p.b., z którego wynika, że pozwolenie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku E.L. i M.L. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym. ----------------------- 6