II OSK 1503/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 651/09 w sprawie ze skargi L. w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 1503/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Lu 651/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi L. w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia [...] lipca 2009 r., nakazującą A. spółce z o.o. w L. wykonanie określonych robót budowlanych i w przedmiotowej inwestycji oraz odmawiającą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycji prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, natomiast w trakcie budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublina wielokrotnie dokonywał czynności kontrolnych. Uwzględniając wydane w sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., II OSK 1508/07, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Lublina umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ podniósł, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 maja 2009 r. organ powiatowy stwierdził, że prowadzone są roboty budowlane pomimo uchylenia pozwolenia na budowę. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu [...] maja 2009 r. inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót, a następnie w dniu [...] czerwca 2009r. oświadczenie projektantów budynku w zakresie konstrukcji, stwierdzające iż budynek został wykonany zgodnie z projektem, sztuką budowlaną, przepisami technicznymi oraz prawem budowlanym i nie wykazuje nieprawidłowości w zakresie konstrukcji, jest w dobrym stanie technicznym oraz nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania. Ponadto przedłożony został szkic geodezyjnego wytyczenia obiektu. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do dnia [...] czerwca 2010 r. wymienionych w decyzji robót budowlanych i odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu przez L. decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji, w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie nie został naruszony art. 10 Kpa, gdyż odwołująca się L. przed wydaniem decyzji ostatecznej mogła podważyć wiarygodność złożonych dokumentów lub zażądać przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, czego nie uczyniła. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wskazał, iż przedłożony w dniu 16 czerwca 2009 r. operat pomiarowy skuteczności wykonanych zabezpieczeń przy realizacji przedmiotowego budynku nie jest nowym dokumentem, gdyż został wykonany 30 listopada 2007 r. i włączony do wcześniejszych postępowań dotyczących pozwolenia na budowę. Ponadto zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest badana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. w L. zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 81 i 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasad wymienionych w tych przepisach oraz prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo samowolnego prowadzenia przez inwestora prac budowlanych w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 7 maja 2009 r. i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nakazane prace doprowadzić mają do zakończenia procesu budowlanego, a nie do usunięcia wad w wykonywaniu tych prac. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Strona skarżąca nie została zawiadomiona o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w niniejszej sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zamiast art. 50 – 51 tejże ustawy, gdyż w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 7 maja 2009 r. inwestor wykonał część obiektu, nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na budowę. Z dniem 1 grudnia 2008 r. (data wyroku NSA) inwestor nie posiadał już bowiem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem przynajmniej w okresie od uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego decyzji o pozwoleniu na budowę, /3 kwietnia 2009 r./ do dnia 7 maja 2009 r. inwestor prowadził samowolnie prace budowlane. Skarżąca podniosła również, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa nie doręczył jej postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane, uniemożliwiając tym samym złożenie zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest nieuzasadniona bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku podano, że należy odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego rozpoczęta została bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W drugiej zaś sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, poprzez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 525/06, niepubl.). Prawidłowe było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż podstawę prawną dla podejmowania działań przez te organy w rozpoznawanej sprawie powinny stanowić przepisy art. 50 i 51 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublina, wobec stwierdzenia, iż na przedmiotowej budowie prowadzone są roboty budowlane pomimo uchylenia pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót na podstawie powołanego art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót oraz złożył oświadczenie projektantów budynku w zakresie konstrukcji, stwierdzające iż budynek został wykonany zgodnie z projektem, sztuką budowlaną, przepisami technicznymi oraz prawem budowlanym i nie wykazuje nieprawidłowości w zakresie konstrukcji, jest w dobrym stanie technicznym oraz nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania. Ponadto przedłożony został szkic geodezyjnego wytyczenia obiektu. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zakres robót wskazanych w decyzji jest szerszy niż zakres prac objętych pozwoleniem na budowę, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że pozwolenie na budowę, zatwierdzające projekt budowlany zostało uchylone, a postępowanie w tej sprawie umorzone. Podstawą określenia zakresu robót w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 – 51 ustawy nie jest zatem projekt budowlany, zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, lecz "inwentaryzacja wskazująca zarówno prace już wykonane, jak i pozostające do wykonania". Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ma na celu określenie robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro budowa zgodna jest z obowiązującymi przepisami, nie narusza warunków technicznych i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga wykonania tych robót budowlanych, które pozwolą na dokończenie budowy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 Kpa, Sąd I instancji wyjaśnił, iż Skarżąca nie wykazała, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazała ona, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Ponadto Skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego dowodu, którego nie mogła powołać z powodu niezawiadomienia jej o pismach i dokumentach dołączonych do akt po dacie zapoznania się przez skarżącą z aktami postępowania. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej L., w szczególności dotyczące wadliwości zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Projekt ten nie był przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, nie stanowił bowiem podstawy określenia zakresu robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Będąca przedmiotem sprawy niniejszej inwestycja nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji sąsiedniego budynku, należącego do skarżącej. W trakcie budowy zastosowano wymagane zabezpieczenia, a przeprowadzone badania nie wykazały nadmiernego osiadania budynku inwestora. Należy podkreślić, że w tym zakresie przeprowadzone zostały specjalistyczne badania i pomiary, a skarżącą nie podważyła skutecznie ich wiarygodności i nie wykazała, by w miarę upływu czasu i postępów budowy doszło do zmiany sytuacji, w szczególności by doszło do przekraczającego normy osiadania budynku lub osuwania się skarpy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. w L. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braku zapewnienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, 2/ naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 oraz 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności określenia zakresu prac wykonywanych przez inwestora w okresie od dnia 1 grudnia 2008 r. do 7 maja 2009 r. oraz przyjęcie, bez wykorzystania środków dowodowych przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zeznania świadków, opinie biegłych, ekspertyzy), za udowodnione okoliczności faktyczne dotyczące ww. zakresu prac budowlanych, 3/ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego wynikającego z naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 oraz 77 § 1 Kpa w zakresie samowolnego wykonania prac budowlanych pomiędzy dniem 1 grudnia 2008 r. a 7 maja 2009 r. 4/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazania wykonania określonych prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy prace te mają doprowadzić do zakończenia procesu budowlanego, a nie do usunięcia wad w wykonywaniu tych prac. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto w istocie przede wszystkim na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, obrazie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną okoliczność nieuprawnionego wykonywania prac budowlanych we wskazanym okresie potraktowana przez organy administracji i Sąd I instancji jako stanowiącą podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego nie daje jednak takiej możliwości. Według skarżącej nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazania wykonania określonych prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, bowiem faktycznie prace te prowadzą do zakończenia procesu budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie umożliwia usunięcia wad w wykonywaniu tych prac. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego należy stwierdzić, co następuje. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest prawidłowe. Inwestycja, której dotyczy przedmiotowa sprawa była realizowana początkowo na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast po uchyleniu tej decyzji inwestor prowadzi roboty budowlane, miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym w żadnym razie nie można uznać stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą. Jak zasadnie podnosi się w zaskarżonym wyroku, należy odróżnić bowiem sytuacje, w których inwestycja realizowana jest w ogóle bez wymaganego pozwolenia na budowę od sytuacji gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została w trakcie realizacji inwestycji wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią samowoli budowlanej objętej art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę /vide: Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10/. W sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były, w pierwszej kolejności, do wdrożenia postępowania naprawczego w celu umożliwienia inwestorowi ukończenia inwestycji, pod warunkiem spełniania prawem przewidzianych wymogów. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłoby bezwzględne dążenie do rozbiórki nie tylko obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także, jak w sprawie niniejszej, również takich obiektów, które w części zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę która następnie, w trakcie realizacji inwestycji, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia oceny zgodności wykonanych przez inwestora prac z pierwotnym projektem budowlanym będącym podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak zasadnie stwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ma na celu określenie robót, których wykonanie jest niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w konkretnym przypadku jest równoznaczne z dokończeniem budowy. Podstawą określenia tych robót nie jest zatem zatwierdzony projekt budowlany, a udokumentowanie prac już wykonanych i pozostających do wykonania. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie pewne wadliwości zaskarżonej decyzji /może to być wada procesowa dotycząca ograniczenia w udostępnieniu stronie na określonym etapie niektórych dokumentów/. Wady te, jako niemające w istocie żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mogły spowodować uchylenia zakwestionowanych decyzji. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie faktycznie miało miejsce, ale ponadto wykazać, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła się natomiast tylko do podnoszenia zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa, nie odnosząc się do kwestii ewentualnego powołania dowodów na poparcie swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.