II OSK 1507/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1235/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1235/14, oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2014 r., którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r. wskazało, że decyzja Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie została wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w związku z czym legitymacja skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania nie wynikała z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ administracji rozważył też legitymację skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania w kontekście art. 31 k.p.a. W związku z tym przede wszystkim stwierdził, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, że organizacja społeczna, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, nie może wnieść odwołania. Dalej wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, od której wniosło odwołanie. Ponadto w związku z tym, że skarżące Stowarzyszenie wraz z odwołaniem wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organ odwoławczy rozważał, czy istniały podstawy do dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego. W tym zakresie SKO wskazało, że żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, zaś odwołanie skarżącego Stowarzyszenia było niedopuszczalne, zatem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym był bezprzedmiotowy, gdyż takie postępowanie się nie toczyło. W skardze skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 k.p.a., art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 10A Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani jako strona, ani jako podmiot na prawach strony. W związku z tym stwierdził, że Stowarzyszenie to nie było legitymowane do wniesienia odwołania od tej decyzji, gdyż organizacja społeczna ma prawa strony, a więc także prawo wniesienia odwołania, tylko wtedy, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, według którego złożony przez skarżące Stowarzyszenie wraz z odwołaniem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu był bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie odwoławcze się nie toczyło. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organu administracji, według którego skarżące Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż decyzja ta nie została wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wskazał, że Prezydent W. postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odstąpił od obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które miało polegać na przyjęciu, że nie było ono legitymowane do wniesienia odwołania, gdyż odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto zarzuciło naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez niezastosowanie tych przepisów. Podnosząc te zarzuty skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Konwencja z Aarhus nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonania zmian w systemach prawnych państw stron konwencji. W końcu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 i art. 134 k.p.a., twierdząc, że Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, gdyż jeżeli uznał, iż skarżące Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia odwołania na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to powinien był przyjąć, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinien być rozpoznany na podstawie art. 31 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowo–Budowlana "[...]" w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) stwierdzić należy, że podstawa ta nie została bliżej wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tego wynika jedynie, że w ocenie skarżącego Stowarzyszenia powołane przepisy powinny być odczytane łącznie z przytoczonymi w pozostałych podstawach kasacyjnych przepisami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. nr 78 z 2003 r., poz. 706) oraz Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE. Polskie wydanie specjalne 15.1.248) w ten sposób, że organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej bez względu na to, czy jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Mając to na uwadze zauważyć należy, że ocena tej podstawy łączy się z oceną pozostałych podstaw, sprowadzających się do zarzutu niezastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konwencji z Aarhus i Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Oceniając zaś te podstawy stwierdzić należy, że art. 9 Konwencji z Aarhus oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. zostały implementowane do polskiego porządku prawnego m.in. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wynikiem tej implementacji jest m.in. art. 44 ust. 1 tej ustawy, w którym udział organizacji ekologicznych na zasadach określonych w tym artykule ogranicza się do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Trafnie zatem organ administracji i następnie Sąd pierwszej instancji w celu oceny, czy przepis ten miał w rozpoznawanej sprawie zastosowanie rozważały, czy postępowanie, w którym wydano decyzję Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagało udziału społeczeństwa. Trafnie też ostatecznie przyjęto, że postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa. Wskazać należy, że decyzja Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – jak wynika z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jest rodzajem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Na podstawie przepisów powołanej ustawy, w szczególności art. od 71 do 87, można przyjąć, że istnieją dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydawane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, w których stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, konieczny jest w jej wydaniu udział społeczeństwa. Udział społeczeństwa nie jest zatem konieczny w postępowaniu, w którym wydaje się decyzję, w której stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodne z prawem jest zatem stanowisko organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie mógł być w rozpoznawanej sprawie podstawą legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie było przy tym podstaw do tego, aby przepis ten, wbrew jego wyraźnemu brzmieniu, wykładać w ten sposób, że stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej także w takim postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w takim postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa. Przytoczone podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Konwencji z Aarhus oraz Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r., nie są zatem zasadne. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 31 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny przede wszystkim z tego powodu, że wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie został oceniony także w kontekście art. 31 k.p.a. Organ administracji stwierdził, że wniosek ten – złożony po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji – był bezprzedmiotowy, gdyż nie toczyło się postępowanie odwoławcze. Sąd pierwszej instancji ocenę tą zaakceptował. Natomiast NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Skoro w chwili złożenia wniosku o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie toczyło się postępowanie przed organem pierwszej instancji, gdyż została już wydana decyzja administracyjna i nie zostało wniesione od tej decyzji odwołanie, to nie toczyło się już żadne postępowanie, do którego można by dopuścić skarżące Stowarzyszenie. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.