II OSK 1514/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. M. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. W. na rzecz Spółdzielni B.M. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." w W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. J. W. wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z pismem, w którym domagał się zobowiązania skarżącej Spółdzielni, właściciela budynku przy ul. M. [...] w W. do doprowadzenia wentylacji grawitacyjnej dla lokalu użytkowego nr [...] w tym budynku do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi, albowiem obecny stan wentylacji uniemożliwia uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia lokalu oraz jego użytkowanie. Do wniosku załączono m. in. opinię na podstawie wyników przeprowadzonych oględzin, ekspertyzy urządzeń wentylacyjnych i ogrzewczo-kominowych, wykonaną na zlecenie SBM M. w dniu 7 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu oględzin lokalu użytkowego przy ul. M. [...] w W., nakazał skarżącej Spółdzielni usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w tym lokalu, polegających na braku odpowiedniej liczby przewodów wentylacyjnych, poprzez doprowadzenie wentylacji w lokalu użytkowym nr [...] do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 nakazującą skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu użytkowym przy ul. M. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przewody wentylacyjne stanowią część wspólną budynku mieszkalnego, a nie stanowią części składowej lokalu który obsługują, co wskazuje, że adresatem rozstrzygnięć w tym zakresie jest właściciel lub zarządca części wspólnych. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym. W lokalu użytkowym nr [...] przy ul. M. [...] brak jest odpowiedniej wentylacji tego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, znajdujące się w aktach sprawy opinie potwierdzają nieprawidłowości związane z wentylacją tego lokalu. Nieprawidłowości te wynikają ze złego stanu technicznego budynku co nakazuje prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W świetle § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza. Lokal użytkowy nr [...] nigdy nie miał określonej funkcji użytkowej, a był lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zdaniem organu wskazanie, że lokal posiada przeznaczenie na cele inne niż mieszkalne daje podstawę to prowadzenia w nim dowolnej formy działalności gospodarczej nie naruszającej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." w W., stwierdził, że decyzje organów obu instancji i zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych w zakresie wentylacji grawitacyjnej został nałożony na skarżącą bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego charakteru lokalu użytkowego nr [...]. Przede wszystkim Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, opierając się na przedłożonych przez właściciela lokalu użytkowego opiniach, przyjął, że lokal ten ma charakter gastronomiczny i z tego względu uznał, że nie posiada wystarczającej liczby przewodów wentylacyjnych, a zatem znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, z akt sprawy nie wynika, że lokal nr [...] ma charakter baru lub sklepu, a jego przeznaczeniem jest prowadzenie działalności gastronomicznej. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast dokument przydziału lokalu użytkowego nr [...] na warunkach spółdzielczego prawa do lokalu z prawem do używania lokalu na cele określone w Zezwoleniu Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1984 r. nr [...] - możliwość prowadzenia w lokalu działalności handlowej w zakresie sprzedaży artykułów wyposażenia wnętrz, takich jak parkiety, listwy, klepki, boazerie i inne artykuły meblarskie i sprzęt elektrotechniczny. Zgodnie z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...) wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza. Organy miały obowiązek przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające dotyczące ewentualnej potrzeby doprowadzenia większej liczby przewodów wentylacyjnych mając na uwadze wymienione w § 147 ust. 2 powołanego rozporządzenia względy zdrowotne, technologiczne lub bezpieczeństwa w odniesieniu do lokalu o charakterze użytkowym o początkowym przeznaczeniu. Ze swej istoty lokal gastronomiczny wymaga innych warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy oraz warunków zdrowotnych i higieniczno - sanitarnych, w tym także innego wyposażenia w wentylację niż inny lokal użytkowy, w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. Organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjęły zakres wymaganej wentylacji dla lokalu, w którym jest lub ma być prowadzona działalność gastronomiczna. W skardze kasacyjnej J. W. zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż lokal nr [...] przy ul. M. [...] ma charakter gastronomiczny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną takie ustalenie Sąd nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło wyłącznie kwestii wentylacji lokalu użytkowego, a nie jego przeznaczenia. Organy w ogóle nie zajmowały się sprawdzaniem lokalu pod kątem prowadzenia w nim działalności gastronomicznej. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że lokal nr [...] nie spełnia podstawowych warunków stawianych lokalom użytkowym ze względu na brak wystarczającej ilości przewodów wentylacyjnych w lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pominął okoliczność, ze skarżąca uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku zapewnienia w każdym lokalu zgodnych z normą przewodów wentylacyjnych. Przytaczając takie podstawy kasacyjne J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenie przytoczonych w podstawach kasacyjnych przepisów przede wszystkim w tym, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż lokal nr [...] przy ul. M. [...], w W. ma charakter gastronomiczny, podczas gdy organy zajmowały się wyłącznie kwestią wentylacji lokalu użytkowego, a nie jego przeznaczenia. Zdaniem skarżącego, ustalenia przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i nie rozpoznał prawidłowo sprawy. Zarzuty te nie są trafne. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem właściciela lokalu użytkowego nr [...] przy ul. M. [...] w W., w którym żądał on zobowiązania skarżącej, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do doprowadzenia wentylacji grawitacyjnej w lokalu użytkowym nr [...] do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego ma obowiązek nakazać wykonanie określonych robót budowlanych. Obowiązek ten wiąże się z koniecznością usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, co nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być następstwem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności przepisów dotyczących odpowiedniej wentylacji budynków i pomieszczeń. Zgodnie z § 51 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. Wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu (§ 147 ust. 1 powołanego rozporządzenia). W pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względu zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza należy zapewnić wentylację mechaniczną lub grawitacyjną (§ 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zatem do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy wyjaśnienie, czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zapewnienia odpowiedniej jakości środowiska wewnętrznego, poprzez zapewnienie odpowiedniej wymiany powietrza. Stwierdzenie, że stan techniczny danego obiektu budowanego jest nieodpowiedni i wydanie decyzji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W tej sprawie, mając na uwadze, że właściciel lokalu użytkowego kwestionuje stan techniczny obiektu z uwagi na niezapewnienie należytej wentylacji, konieczne było w szczególności ustalenie przeznaczenia lokalu, albowiem w świetle § 51 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację stosownie do przeznaczenia pomieszczeń. Ponadto zgodnie z Polską Normą dotyczącą wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, w pomieszczeniach usługowych znajdujących się w budynkach mieszkalnych strumień powietrza zewnętrznego doprowadzany do pomieszczenia zależy od liczby osób w nim przebywających (pkt 3.3.5. i 4.1.1. Polskiej Normy). Mając powyższe względy na uwadze, ustalenie czy w pomieszczeniach należących do obiektu budowlanego jest zapewniona należyta wentylacja, a zatem czy obiekt budowlany jest w odpowiednimi stanie technicznym, koniecznym jest szczegółowe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego jakie jest przeznaczenie obiektu budowlanego i pomieszczeń w nim się znajdujących oraz liczba potencjalnie przebywających tam osób. Stwierdzenie, że brak jest odpowiedniej wentylacji lokalu winno być poprzedzone ustaleniem przeznaczenia tego lokalu, ponieważ tylko wówczas można stwierdzić, czy stan wentylacji jest prawidłowy. Tym samym chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, że kwestia przeznaczenia lokalu użytkowego nie ma znaczenia w tej sprawie. Powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organy nadzoru budowlanego nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku obejmującym lokal użytkowy, poprzez doprowadzenie wentylacji w tym lokalu do stanu zgodnego z prawem oprały się przede wszystkim na przedstawionych przez skarżącego opiniach, które dotyczyły lokalu użytkowego o przeznaczeniu gastronomicznym. Z opinii z dnia 7 kwietnia 2010 r. wynika, że przewody kominowe nie mogą być przeznaczone do podłączenia wentylacji z pomieszczenia "baru-sali". Opinia z dnia 29 czerwca 2010 r. (k. 16 akt administracyjnych) także dotyczy możliwości wykonywania wymaganej i prawidłowej instalacji wentylacyjnej w lokalu "baru-sklepie". Z opinie tej wynik, że maksymalna liczba klientów w dwóch salach konsumpcyjnych wynosi 15 osób, ponadto na tyłach lokalu usytuowana jest ubikacja, zmywalnia naczyń i zaplecze baru. W opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z czerwca 2010 r. (k. 9-15 akt adminsitracyjnych) wskazano, że przeznaczeniem lokalu nr [...] jest punkt gastronomiczny z przeznaczeniem na 19 osób (miejsca siedzące przy stolikach) i na podstawie tych ustaleń oraz załączonych przez właściciela dokumentów dokonano szacunkowego obliczenia ilości powietrza wentylacyjnego dla poszczególny pomieszczeń. Bezspornie wszystkie te opinie dotyczą lokalu o przeznaczeniu gastronomicznym. W oparciu o te opinie, bez wcześniejszego ustalenia przeznaczenia lokalu użytkowego, organy obu instancji wydały decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w tym lokalu. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma organu inspekcji sanitarnej, z których wynika, że J. W. prowadził w tym lokalu działalność gastronomiczną. Tym samym nie sposób podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji, że obowiązek przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych został nałożony bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego charakteru lokalu użytkowego, albowiem organy w oparciu o przedstawione opinie dysponowały materiałem, z którego wynikało, że lokal ten ma charakter gastronomiczny i z uwagi na te materiały uznały, że lokal nie posiada wystarczającej liczby przewodów wentylacyjnych. Tymczasem, jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, z akta sprawy nie wynika, że przeznaczeniem tego lokalu jest prowadzenie działalności gastronomicznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu przydziału spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego nr [...] (k. 51 akt administracyjnych) wynika, że lokal ten miał służyć działalności handlowej w zakresie sprzedaży artykułów wyposażenia wnętrz. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w tej sprawie jest w pierwszej kolejności kwestia przeznaczenia lokalu, albowiem od tego zależy ocena, czy budynek w części obejmującej lokal jest w odpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie możliwe jest stwierdzenie jaki strumień powietrza zewnętrznego powinien być doprowadzany do pomieszczenia i jaka jest wymagana wentylacja tego pomieszczenia, a w konsekwencji, czy na właściciela obiektu może być nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.