II OSK 1516/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1676/07 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W następstwie dokonanej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu stwierdził, że na terenie nieruchomości należącej do B.B. położonej w miejscowości L., gm. Z., oznaczonej nr ewid. [...] został wybudowany bez koniecznego pozwolenia na budowę parterowy, murowany budynek gospodarczy o wymiarach 11,60 m na 6,00 m i wysokości od 2,20 m do 2,90 m z dachem w jednej części jednospadowym a w drugiej części dwuspadowym, pokrytym eternitem. Obiekt ten został dostawiony do istniejącego budynku mieszkalnego, z którym posiada wspólną ścianę szczytową, zaś jego ściana od strony zachodniej (bez otworów okiennych i drzwiowych) została usytuowana w odległości około 1 metra od granicy z sąsiednią działką oznaczoną nr [...], należącą do B.G. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w miejscu istniejącego dawniej drewnianego budynku krytego strzechą, który z powodu zawalenia się został w 2002 r. rozebrany a na jego fundamentach wybudowano nowy obiekt z użyciem innych materiałów i przy zachowaniu wymiarów zewnętrznych starego budynku, z tym że zmianie uległ też kształt i kąt nachylenia dachu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nakazał wstrzymać prowadzone roboty budowlane przy budowie wymienionego wyżej obiektu i nałożył na B.B. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów służących legalizacji wybudowanego obiektu. Po wykonaniu przez inwestora nałożonego obowiązku organ zobowiązał go do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. W związku z nieuiszczeniem tej opłaty organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] maja 2007 r. decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od wymienionej decyzji B.B. wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu tego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał B.B. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozbiórkę znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gm. Z. budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach 11,60 x 6,00 m wybudowanego w miejscu uprzednio rozebranego zniszczonego obiektu o konstrukcji drewnianej na pozostałych po nim fundamentach, z jednoczesnym wyłączeniem spod nakazu rozbiórki istniejących fundamentów. Uzasadniając swoją decyzję Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że niniejsza sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowane, bowiem inwestor zrealizował sporną inwestycję w 2006 r. w warunkach samowoli budowlanej. Organ podniósł, że odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i wdrożenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tzn. gdy samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowy obiekt został bowiem zrealizowany w odległości ok. 1,00 m od granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...], co narusza normy odległościowe sytuowania budynków określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i co oznacza, że doszło do istotnego naruszenia warunków techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wobec nie spełnienia przesłanki z pkt 2 ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ww. rozporządzenia był obligatoryjnie zobowiązany do orzeczenia rozbiórki. Posiadanie przez inwestora zgody B.G. na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy z jej działką było bez znaczenia, gdyż w istocie pisemna zgoda sąsiada nie może sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Uwzględniając, oświadczenie B.B., iż wybudowanie budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej nastąpiło na fundamentach pozostałych po rozebranym uprzednio obiekcie drewnianym, organ uznał, że należało wyłączyć spod nakazu rozbiórki istniejące wcześniej fundamenty, czego nie zawarł w sentencji zaskarżonej decyzji nr [...] organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. złożył B.B., wnosząc o jej uchylenie. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W szczególności ustalił bezspornie charakter obiektu, w odniesieniu do którego toczyło się postępowanie, czas jego powstania oraz zakres prowadzonych robót budowlanych. Odnosząc się do twierdzeń B.B., że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter prac remontowych - organ II instancji prawidłowo wskazał, iż określenie "remont" stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane dotyczy wykonywania robót budowlanych (robót remontowych) w istniejącym obiekcie, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, to czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Ponadto prawidłowo ocenił, iż rozebranie zawalonego obiektu o konstrukcji drewnianej do poziomu fundamentów betonowych i zrealizowanie na tych fundamentach niejako "od nowa" budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - (nawet przy zachowaniu wcześniejszych gabarytów budynku) nie stanowi remontu w rozumieniu ww. przepisu. Sąd uznał, iż bezspornym jest, że B.B. na pozostawionych betonowych fundamentach dokonał w 2006 r. odbudowy obiektu z wykorzystaniem nowych materiałów i przy zachowaniu wymiarów zewnętrznych starego budynku nie dysponując przy tym wymaganym przepisami Prawa budowlanego pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji, a zatem popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw, dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i wdrożenie procedury legalizacyjnej jest jednakże możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tzn. gdy samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowy obiekt został bowiem zrealizowany w odległości ok. 1,00 m od granicy sąsiedniej działki nr ewid. 206, co narusza normy odległościowe sytuowania budynków określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 12 ww. rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Stosownie do § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być zaś sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce (ust. 7). Mając na uwadze to, że ww. uregulowania w ogóle nie dopuszczają możliwości zrealizowania budynku w odległości 1,00 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, uznać należało, iż w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia warunków techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zrealizowanego przez B.B. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo zatem stwierdził Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie wdrożył procedurę legalizacyjną w niniejszej sprawie, gdyż - wobec niespełnienia przesłanki z pkt 2 ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ww. rozporządzenia - organ ten był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki. Wymieniony wyrok zaskarżył B.B., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 4 Prawa budowlanego poprzez ograniczenie prawa do zabudowy z uwagi na nieznaczne przekroczenie odległości w usytuowaniu istniejącego już obiektu przy istniejącej zgodzie właściciela działki sąsiedniej, przy czym nieznaczne przekroczenie norm w zakresie odległości budynku od działki sąsiada zostało ustalone w oparciu o przepisy, które weszły w życie dopiero po wybudowaniu fundamentów obiektu; 2) art. 5 ust. 2 oraz art. 61 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie Skarżącego prawa i obowiązku do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i pozbawienie możliwości niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia obiektu poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki; 3) art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż Skarżący dokonał przebudowy obiektu; 4) art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż Skarżący nie dokonał remontu obiektu; 5) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie braku podstaw do zastosowania opłaty legalizacyjnej w związku z usytuowaniem obiektu w tym samym miejscu od kilkudziesięciu lat za wyraźną zgodą sąsiada i organów administracji i jednocześnie nieznacznym przekroczeniem norm w zakresie odległości budynku od działki sąsiada, które weszły w życie dopiero po wybudowaniu fundamentów obiektu. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 139 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zakazu reformationis in peius w toku postępowania odwoławczego przed organami administracji oraz poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki przy jednoczesnym umorzeniu opłaty legalizacyjnej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2007 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie wyznaczonemu w ramach prawa pomocy adwokatowi wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 ustawy z uwagi, iż należne opłaty nie zostały zapłacone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie stawia ona zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych w sposób pozwalający zakwestionować prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku. Postawione w tej skardze zarzuty obrazy przepisów prawa materialnego nie mogą być podstawą do zakwestionowania ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, publ. w ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Należy więc uznać, iż skarżący nie podważył trafności i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, przyjętego w zaskarżonym wyroku. Konsekwencją tego jest uznanie, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że skarżący rozebrał do fundamentu zawalony, drewniany budynek gospodarczy i na jego miejscu, na starym fundamencie wybudował całkowicie nowy, murowany obiektu budowlany o innej - niż w dawnym budynku - konstrukcji dachu, to trafne jest ustalenie tego Sądu, iż doszło do odbudowy budynku uznanej przepisem art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane za budowę a nie do remontu (art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy). O remoncie można mówić bowiem tylko wówczas, gdy w istniejącym obiekcie budowlanym wykonywane są roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią jednak bieżącej konserwacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący rozebrał cały, z wyjątkiem fundamentu, stary budynek i wykonał roboty budowlane polegające na budowie nowego obiektu a nie ma remoncie istniejącego wcześniej budynku, który z chwilą jego rozbiórki przestał istnieć. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6, 7a i 8 prawa budowlanego nie mogą być uznane za zasadne. Tak samo należy ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wprawdzie art. 4 prawa budowlanego przewiduje, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo, lecz pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nadto zasadą z art. 28 omawianej ustawy jest, że budowa obiektu budowlanego może nastąpić po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast z art. 48 ust. 1 wynika, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro więc z niezakwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący bez koniecznego pozwolenia na budowę zrealizował budowę obiektu budowlanego, który wymagał takiego pozwolenia a nadto wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, to nakazanie jego rozbiórki miało pełne oparcie w przepisie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Sąd I instancji nie naruszył też art. 5 ust. 2 i art. 61 prawa budowlanego, które to przepisy nie miały żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w sposób wskazany tymi przepisami mógł dotyczyć zrujnowanego obiektu, który jednak został przez skarżącego rozebrany. Zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji jest całkowicie gołosłowny. W sprawie nie zostały także naruszone przepisy art. 139 k.p.a. i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie zakazu reformationis in peius na skutek "utrzymania w mocy przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki przy jednoczesnym umorzeniu opłaty legalizacyjnej". W rzeczywistości to na skutek nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu. W tej sytuacji utrzymanie w mocy tego nakazu, z jednoczesnym ograniczeniem go o istniejący dawniej fundament, w żaden sposób nie pogorszyło sytuacji skarżącego w wyniku decyzji organu odwoławczego w stosunku do decyzji organu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie przyznał pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za prowadzenie sprawy w instancji kasacyjnej, gdyż wynagrodzenie to przyzna Sąd I instancji.