II OSK 1516/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 564/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 564/19, uwzględnił skargę P. sp. z o.o. w W.i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lipca 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] maja 2019 r. nr [...], którą odmówiono wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0,0686 ha, stanowiącego część działki nr [...]i nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIa, położonego w miejscowości [...], gm. [...], z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz dojazdu do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji uznał za wadliwe stwierdzenie organów, iż niedokonanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwia wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej. Powyższe stanowisko pomija bowiem treść art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.; zwanej dalej: uwrust), zgodnie z którym jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z art. 46 ust. 2 zdanie drugie jasno wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w związku z czym sam fakt przeznaczenia w planie miejscowym gruntów na cele rolnicze nie wyłącza możliwości lokalizowania takiej inwestycji. Powyższe oznacza, że realizacja wskazanej inwestycji na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra. W konsekwencji też również wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono jednocześnie, że art. 46 ust. 2 uwrust ma zastosowanie wówczas, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym oraz, że brak umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji takiej inwestycji umożliwia jej lokalizowanie po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń oraz braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie dwie ostatnie przesłanki zostały spełnione. Nie sposób jednak, w ocenie Sądu, uznać za wystarczające twierdzenia organów, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej została umieszczona w planie miejscowym dla Gminy [...]. Z przywołanych przez organ postanowień planu miejscowego odnoszących się do terenów urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/ stacji telefonii komórkowej (TT), jedynie z postanowienia określonego w pkt 5 wynika, że "adaptuje się wieżę – stację bazową telefonii komórkowej w [...] na dz. nr ewid. [...]". Wprawdzie działka nr [...]graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji objętym wnioskiem to jednak powyższy zapis wskazuje, że dotyczy on już istniejącej, a więc wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Fakt, że powyższe postanowienie planu dotyczy najprawdopodobniej nie terenu zaplanowanego pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz terenu już wykorzystanego pod stację istniejącą, sprawia, że wątpliwym staje się to, czy takie postanowienie planu miejscowego faktycznie przewiduje realną możliwość lokalizowania na tym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Żaden z organów nie wyjaśnił i nie rozpatrzył należcie tych okoliczności. Nie rozważono także w jaki sposób ta okoliczność przekłada się na przewidzianą planem miejscowym realną możliwości lokalizowania na tym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a co z kolei ma podstawowe znaczenie przy stosowaniu regulacji z art. 46 ust. 2 uwrust. Powyższe względy przesądziły o tym, iż organy naruszyły również art. 7, art. 77, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 46 ust. 1 i 2 uwrust w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej uogrl), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają wprost zastosowanie do sprawy w przedmiocie wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej, mimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. [...], zapewniona została możliwość realizacji celu ustawy szerokopasmowej poprzez wyznaczenie obszar pod lokalizację urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/stacje telefonii komórkowej obszaru usług łączności (symbol TT), - art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają zastosowanie wprost, mimo iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 11 ust. 1 oraz przepisami prawa miejscowego; - art. 11 ust. 1 uogrl poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra, a w konsekwencji również, że wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona taka inwestycja nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy warunek taki wynika wprost z w/w przepisu, który nie podlega wyłączeniu przez art. 46 ust. 2 uwrust; - § 12 ust. VII pkt 7 ppk 5 uchwały Rady Gminy Konopnica z 30 grudnia 2002 r. nr III/39/2002 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica - Część Wschodnia (dalej uchwała), poprzez jego pominięcie, skutkujące wadliwą oceną skutku prawnego art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, w sytuacji gdy ustalenia w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie kolidują z celem w/w ustawy, umożliwiając zarazem jego realizację na konkretnym obszarze przewidzianym pod lokalizację urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/stacje telefonii komórkowej obszaru usług łączności (symbol TT), gdzie przewidziano adaptację wieży - stacji bazową telefonii komórkowej w Zemborzycach Tereszyńskich na dz. nr ewid. [...]; - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 uorgl, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegając na uznaniu, że objęty wnioskiem o wyłącznie z produkcji rolniczej grunt objęty został uprzednią zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy zgoda taka (znajdująca odzwierciedlenie w ustaleniach planu) nie została udzielona; - art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z § 12 ust. II pkt 1 uchwały w zw. z art. 46 uwrust, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pośrednim uznaniu, że ustalenia w/w planu miejscowego dopuszczają na terenie rolnym bez prawa zabudowy lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy dla w/w terenu taka inwestycja nie została przewidziana, a ustalenia planu wprost wyznaczyły na realizację powyższego celu obszar oznaczony symbolem TT; 2) przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo braku naruszenia przez organy w/w przepisów prawa materialnego; - art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania tj.: "organ ustali, czy w sprawie w ogóle ma zastosowanie przepis art. 46 ust. 2 uwrust., co będzie miało miejsce wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie została umieszczona w planie miejscowym (...). W przypadku, gdy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 46 ust. 2 uwrust organ zastosuje tę regulację w sposób wyjaśniony powyżej (...). Organ nie będzie mógł przyjąć, że inwestycja narusza zakazy i ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, czy też w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obostrzenia te wynikać będą wyłącznie z faktu przeznaczenia w planie miejscowym terenu na cele rolnicze i braku formalnej zmiany przeznaczenia terenu w trybie art. 7 uogrl", co zostało w sprawie już wyjaśnione, zaś dokonana przez Sąd I instancji wykładnia w/w przepisów jest wadliwa (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), bowiem z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z celem uwrust, jak też przepisów uogrl. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Wyrok Sądu Wojewódzkiego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sprawy dotyczy dopuszczalności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Kluczowym zaś problemem jest to czy brak zgody na przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości rolnej na inne cele, wyklucza możliwość wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w odniesieniu do inwestycji łączności publicznej. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w ramach postępowań dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji łączności publicznej, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Celem tej ustawy jest w szczególności wprowadzenie szczególnych regulacji na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną (uzasadnienie rządowego projektu ustawy). Jedną z takich regulacji, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, jest art. 46 ust. 2 uwrust, mówiący, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 46 ust. 2 uwrust wynika uniwersalna zasada interpretacyjna, a mianowicie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze. Inwestycja z zakresu łączności publicznej na terenie przeznaczonym w planie na cele rolne nie może być utożsamiana z "przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze" w rozumieniu art. 7 uogrl. Bezprzedmiotowe jest zatem badanie w takiej sytuacji, czy teren objęty wnioskiem objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu, a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/190). 3.5. W świetle powyższego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są całkowicie bezzasadne. Po pierwsze, jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju i sieci telekomunikacyjnych mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności zaś reguła interpretacyjna wynikająca z art. 46 ust. 2 tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia czy na konkretnej nieruchomości w świetle planu miejscowego określona inwestycja z zakresu łączności publicznej może być zrealizowana czy też nie. W sprawie o uzyskanie zgody na wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej, organ nie dokonuje bowiem oceny przesłanek dopuszczalności uzyskania zgody budowlanej, nie jest do tego w ogóle uprawniony. Kwestia interpretacji przepisów planu miejscowego, czy jego ustalenia dopuszczają na terenach rolnych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma żadnego znaczenia. Zezwolenie na wyłączenie uzyskuje się bowiem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 uogrl). Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, jak również nie naruszył § 12 ust. VII pkt 7 ppkt 5 i § 12 ust. II pkt 1 planu miejscowego oraz art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1 uogrl. Wskazana przez Kolegium w skardze kasacyjnej propozycja wykładni tych przepisów i ich zastosowania jest całkowicie błędna. 3.6. Niemiej jednak wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie o udzielenie zgody na wyłączenie nie dochodzi do badania czy faktycznie plan przewiduje realną możliwość lokalizowania na danym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Kwestia dopuszczalności lokalizacji na tym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest przedmiotem postępowania o uzyskanie zgody budowlanej i wykracza poza granice sprawy dotyczącej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W tym zakresie rozważania Sądu I instancji są błędne, co jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3.7. Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) oraz art. 141 § 4 Ppsa. Z uwagi na wskazaną wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegającą na nieuwzględnieniu art. 46 ust. 2 uwrust, konieczne było ich uchylenie. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można podważać merytorycznej treści orzeczenia i dokonanej przez Sąd wykładni określonych przepisów. Tymczasem Kolegium upatruje wadliwości uzasadnienia w treści wskazań co do dalszego postępowania tj. zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 uwrust. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.