II OSK 1520/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o pow. 0,3207 ha, oznaczonych w ewidencji jako obręb P. arkusz mapy 04 działka nr 1, arkusz mapy 06 działki nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7 oraz niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o pow. 0,9241 ha, oznaczonych w ewidencji jako obręb P. arkusz mapy 04 działki nr 8 i nr 9, arkusz mapy 06 działki nr 10 i nr 11. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Poznania wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, przeznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-zachodniego klina zieleni" w Poznaniu część D – P. w Poznaniu pod teren drogi publicznej klasy lokalnej (1KD-L) oraz pod teren drogi publicznej klasy zbiorczej (2KD-Z), jak również nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych przeznaczonych w tym projekcie pod teren komunikacji – drogi publicznej klasy zbiorczej (3KD-Z, 1KD-Z). Organ stwierdził, że zaplanowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenie istniejących dróg, wzdłuż których usytuowane są działki nr 1 (arkusz mapy 04), nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7 (arkusz mapy 06) oraz ich niewielka powierzchnia przeznaczona pod planowane cele sprawiają, że dalsza ochrona tych gruntów leśnych w myśl zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych staje się nieracjonalna. Co do pozostałych działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 10, 11, 8 i 9 organ podkreślił, że obszar ten stanowi lasy ochronne, posiadające walory przyrodnicze, krajobrazowe i rekreacyjne, jest dobrem ogólnym, służącym całej społeczności miejskiej, jak i mieszkańcom gmin sąsiednich. Ponadto wskazał, że w chwili obecnej niemożliwym jest oszacowanie wartości powstania na nich nowej drogi oraz nie jest możliwe oszacowanie strat jakie poniesienie środowisko naturalne poprzez wprowadzenie w tereny cenne przyrodniczo planowanej drogi. Zaznaczył, że w konsekwencji może się okazać, że straty w środowisku naturalnym będą znaczne większe, niż zakładana utrata siedlisk leśnych oraz trwałe ograniczenie zdolności biologicznych tych terenów. Ochrona gruntów leśnych znajdujących się na tym terenie jest, zdaniem organu, ważniejsza od usprawnienia sieci komunikacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Poznania, zaskarżając ją w zakresie pkt. 2, tj. odmowy wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W odwołaniu podniesiono, że w przypadku lokalizacji drogi publicznej, zgodnie z projektem planu miejscowego, zmiany na omawianym terenie będą się sprowadzały do poszerzenia korytarza komunikacyjnego przebiegającego przez obszar lasu, poprzez dodanie do istniejącej linii kolejowej, wzdłuż niej, ciągu drogi publicznej. Skrajny fragment terenu lasu już w tej chwili jest odcięty od większego kompleksu leśnego koleją. Stwierdzono, że utracony zostanie pas lasu wzdłuż linii kolejowej, jednak nie doprowadzi to do degradacji większych obszarów kompleksu leśnego. Zaś lokalizacja nowego odcinka drogi, oznaczonej jako ulica N., przyczyni się do poprawy komfortu życia mieszkańców dawnej wsi P. oraz zdecydowanie polepszy przebieg układu komunikacyjnego w kierunku K. i R. Zdaniem odwołującego w tym konkretnym przypadku ważne względy społeczne przewyższają cel, jakim jest zachowanie gruntów leśnych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że obszar działek nr 8 i nr 9 (arkusz mapy 04) oraz działki nr 10 i nr 11 (arkusz mapy 06) są cenne przyrodniczo, a projektowana droga może mieć negatywny wpływ na środowisko. Lokalizacja inwestycji będzie się wiązała z wycinką drzew oraz usunięciem roślinności z powierzchni przeznaczonej na budowę pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał także, że oddziaływanie nowo projektowanej drogi zbiorczej na środowisko będzie znaczne. Stwierdził, że organ I instancji zasadnie domówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów leśnych, gdyż potrzeby komunikacyjne mogą być zaspokojone przez przebudowę istniejących węzłów komunikacyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prezydent Miasta Poznania, domagając się jej uchylenia oraz zarzucając organowi naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie granic swobody uznania administracyjnego, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieuwzględnienie i nienależytą ocenę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak indywidualizacji rozstrzygnięcia i oparcie go na rozważaniach ogólnych, zarzucił też naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez znacznie ograniczone, niewystarczające uargumentowanie i wyjaśnienie zasadności przesłanek stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez interpretowanie ochrony gruntów lasów ochronnych w kategoriach absolutnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ dokonał stosowanej analizy materiału sprawy, powołując regulacje prawne i odnosząc je do konkretnych nieruchomości. Sąd zgodził się z organami, że rozpoznając wniosek należy brać pod uwagę także wpływ zmiany na obszary sąsiednie. Sąd stwierdził, że tereny te ze względu na swoje wyjątkowe walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz turystyczne tworzą obszar niezwykle cenny przyrodniczo, a wszelkie zmiany dokonane na tym obszarze będą miały wpływ na istniejąca faunę i florę zarówno w obszarze objętym planem, jak i na terenach z nim sąsiadujących. Sąd zgodził się także z organami, że ze względu na dużą wartość przyrodniczą gruntów objętych wnioskiem oraz terenów sąsiadujących zmiana przeznaczenia pod planowane cele jest nieracjonalna z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych. Podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowe wynika, iż nie można aktualnie określić dokładnie jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja. Zaznaczył, że budowa nowej trasy o klasie zbiorczej przenosząca ruch z terenu zabudowanego poprawi komfort życia mieszkańców, to jednakże brak możliwości oceny na obecnym etapie wpływu planowanej drogi S11 będącej fragmentem IV Ramy Komunikacyjnej miasta Poznania oraz innych dróg, w tym ul. Złotnickiej, oraz brak możliwości oceny faktycznego wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy planowana inwestycja z punktu widzenia ekonomiczno-społecznego jest uzasadniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Poznania, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że głównym dowodem w sprawie jest Prognoza oddziaływania na środowisko i niewłaściwe jej odczytanie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inne rozwiązania komunikacyjne mogą zniwelować potrzebę lokalizacji spornej drogi oraz, że w wyniku lokalizacji drogi dojdzie do degradacji zwartego kompleksu leśnego i likwidacji walorów rekreacyjnych. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie doszło do przekroczenia przez organ granic swobody uznania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ dostatecznie przeprowadził czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie przez Sąd nieprawidłowej oceny, iż organ przy rozstrzyganiu istotnie miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 11 k.p.a. przez uznanie, że organ w sposób wystarczający uargumentował i wyjaśnił zasadność przesłanek stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 3 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że działanie organu w zakresie ochrony gruntów lasów ochronnych jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny, iż organ przeprowadził czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przy rozstrzyganiu sprawy miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strona skarżąca nie wykazała jakich konkretnie okoliczności stanu faktycznego nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego ani jakich dowodów przeprowadzonych w sprawie nie rozważył organ rozpoznający sprawę. Prawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Przepis ten stanowi, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymieniona ostatnio ustawa stanowi, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1) a na te cele można przeznaczać, przede wszystkim, grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 tej ustawy tylko w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2. Przepisy te korespondują z art. 15 pkt 7 lit. a/ ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59), zgodnie z którym przeznaczanie lasów ochronnych na inne cele może nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie takiej zgody (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) winien więc zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego a następnie wydać orzeczenie w którym zostanie wyważony interes publiczny i słuszny interes strony. Organ działający w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnych, lecz decyzje będące wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględniające obowiązujące prawo materialne. Zaskarżona w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem i została wydana z należytym wyważeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej. Zarówno organy administracyjne rozpoznające sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającym skargę Prezydenta Poznania wniesioną na te decyzje wnikliwie rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy i wykazały, że przyczyną odmowy zgody na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych określonych wnioskiem Prezydenta Poznania była potrzeba ochrony gruntów leśnych posiadających szczególne znaczenie dla mieszkańców Poznania i wysokie walory przyrodniczo-krajobrazowe. Uwzględnienie wniosku o wyłączenie z leśnego użytkowania około 1 ha podmiejskiego lasu o wysokich walorach ze względu na zróżnicowanie fauny i flory, łączącego się nadto ze znajdującymi się obok obszarami leśnymi stwarzającymi klinowo-pierścieniowy system zieleni miasta byłoby niezgodnie z zasadami ochrony gruntów leśnych i ogólnospołecznym interesem mieszkańców Poznania. Organy dostrzegały przy tym również znaczenie usprawnienia infrastruktury komunikacyjnej w wyniku budowy ulicy N. i będącego następstwem tego odciążenia ruchu komunikacyjnego ulicami P. i K., lecz uznały, że obecnie względy te nie mogą przeważać nad koniecznością ochrony przedmiotowych gruntów leśnych. Istniejące i planowane w najbliższym okresie drogi publiczne na terenie będącym przedmiotem projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny w wystarczającym stopniu zaspokoić istniejące potrzeby komunikacyjne zarówno obecnie jak i w najbliższej przyszłości. Organy wykazały więc, iż wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek ochrony gruntów i jednocześnie brak szczególnych okoliczności pozwalających na "odleśnienie" spornego obszaru uzasadniały odmowę wydania zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów. W sprawie nie doszło więc do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył też przepisów art. 11 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie, wymagane tym przepisem elementy i wskazuje w wyczerpującym stopniu zasadność przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia. Wobec braku uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej skarga ta podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.