II OSK 1523/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 320/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2019 r. nr WOA.7721.380.2018.RD w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. K. na rzecz J. Z. i C. Z. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., II SA/Po 320/19, w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 12 marca 2019 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami; w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach (dalej PINB) z dnia 6 grudnia 2018 r.; zaś w punkcie II zasądził od WWINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.1257 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2013.1409 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443 ze zm.), odstąpił od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wiaty zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w S., działka nr [...], przy granicy z działką nr [...], do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze do WSA w Poznaniu M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Sąd podkreślił, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w czterech uprzednio w niej zapadłych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Po 85/13, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r., IV SA/Po 199/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1967/16. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach wiążą organy obu instancji, jak i wiążą Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę. W kontekście powyższego Sąd podkreślił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z 11 maja 2016 r., IV SA/Po 199/16, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1967/16, obowiązkiem organów było ustalenie, w jaki faktycznie sposób była zagospodarowana działka w dniu dokonywania zgłoszenia budowy spornej wiaty. Art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. ogranicza bowiem możliwość budowy wymienionych w nim obiektów do dwóch "na każde 500 m² powierzchni działki" bez pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie, że budowę przedmiotowej wiaty objęto zgłoszeniem w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., prowadzić będzie do przyjęcia, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosownego postępowania naprawczego. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły sposób zagospodarowania działki nr [...] w dniu dokonywania zgłoszenia budowy wiaty będącej przedmiotem postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że w dacie zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty o powierzchni zabudowy 24,11 m² (przy granicy z działką nr [...]), na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. istniały już dwa obiekty budowlane odpowiadające wymogom art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. wiata przy budynku mieszkalnym o pow. 14,37 m², wykonana w 1993 r. bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę oraz wolnostojąca altana (o powierzchni zabudowy 12 m² o kształcie sześcioboku z murowanym grillem), która - chociaż była przedmiotem zgłoszenia z dnia 25 września 2012 r., to jednak istniała już w dniu 9 lutego 2012 r. W konsekwencji, skoro sporna wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego z naruszeniem prawa budowlanego (w chwili dokonania zgłoszenia istniały już na nieruchomości dwa inne obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.), zasadnie organy nadzoru budowlanego, kierując się ocena prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania określonymi we wspomnianych na wstępie wyrokach, wszczęły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie ustaliły jednak wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i przedwcześnie wykluczyły konieczność nałożenia na inwestorów pozostałych obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd podał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż nie ma podstaw prawnych do żądania od inwestora przedłożenia w toku postępowania naprawczego decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu możliwe jest bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b., tak jak w przypadku trybu legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48-49 p.b. Co prawda w art. 50-51 p.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to jednak należy mieć na uwadze, że tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie przedwcześnie też uznały, że usytuowanie spornej wiaty nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro wiata nie spełnia wymogów definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b., to nie odnoszą się do niej unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej r.w.t.b.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wiata posiada dach. Jednakże nie są spełnione pozostałe warunki do uznania jej za budynek, w szczególności nie posiada ścian osłonowych, a tym samym nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Niemniej organy winny ocenić sporną inwestycję również pod kątem zgodności z § 19 r.w.t.b. Sąd stwierdził, że uznanie, iż sporny obiekt jest konstrukcyjnie wiatą, nie wyklucza uznania, że pełni ona funkcję zadaszonego miejsca postojowego. W toku postępowania strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że właściciel działki nr [...] użytkuje przedmiotową wiatę jako zadaszone miejsce postojowe. W aktach sprawy znajduje się przy tym dokumentacja fotograficzna uwidaczniająca samochód osobowy zaparkowany pod sporną wiatą. Od bramy wjazdowej na posesję w kierunku zadaszenia ciągnie się utwardzony kostką brukową dojazd. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zabrakło w ogóle rozważań w tej kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i C. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez ich błędną interpretację polegająca na uznaniu, iż organ administracji niezasadnie odstąpił od nałożenia obowiązków na J. i C. małżonków Z., którzy mogli naruszyć przepisy prawa budowlanego poprzez postawienie wiaty o powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie słupków zewnętrznych w wymiarze 24,11 m2 oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez uznanie, że organ administracji I stopnia naruszył zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w toku postępowania naprawczego było przedwczesne. Uwzględniając wytyczne wynikające z uprzednio zapadłych w tej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Aministracyjnego, organ I instancji uznał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania wiata została zrealizowana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż jej budowę objęto zgłoszeniem w sytuacji, gdy na działce, na której ją wybudowano, istniały już dwa obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Z tego względu zgłoszenie realizacji wiaty nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego ustalenia była konieczność wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. stanowisko to zostało zaakceptowane przez WWINB. W ocenie organów nadzoru budowlanego w realiach niniejszej sprawy nie było potrzeby nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić przedmiotową wiatę do stanu zgodnego z prawem i z tego względu odstąpiono od ich nałożenia. Zdaniem Sądu I instancji, podzielającego stanowisko organów nadzoru budowlanego, że realizacja przedmiotowej wiaty wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, organy obu instancji nie ustaliły jednak wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i przedwcześnie wykluczyły konieczność nałożenia na inwestorów obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też rozbiórki obiektu budowlanego. W opinii WSA, należało bowiem żądać od inwestora przedłożenia w toku postępowania naprawczego decyzji o warunkach zabudowy oraz ocenić sporną inwestycję pod kątem zgodności z przepisami § 19 r.w.t.b. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne nie rozważyły, czy przedmiotowa wiata jest zadaszonym miejscem postojowym. Rozważając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w odniesieniu do przedstawionego wyżej stanowiska Sądu I instancji i uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, w tym treść zapadłych uprzednio wyroków WSA i NSA, podkreślić trzeba, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wiaty zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w S., nie zaś zadaszonego miejsca postojowego. Zauważyć wypada, że postępowanie to prowadzone było od wielu lat i w jego toku organ nadzoru budowlanego niejednokrotnie dokonywał oględzin kontrolowanego obiektu. Nie znalazł jednak podstaw do innej jego kwalifikacji niż wiata. Kwestia ta została zresztą prawomocnie przesądzona w uprzednio wydanych w tej sprawie, a obecnie wiążących zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sądy administracyjne wyrokach, w których jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany to wiata, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok WSA z 14 marca 2013 r., II SA/Po 85/13, s. 6 i akceptacja tego stanowiska w następnych wyrokach, w tym w wyrokach NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 czerwca 2018 r., II OSK 1967/16). Brak jest w tej sytuacji podstaw do traktowania jej jako zadaszonego miejsca postojowego w rozumieniu § 19 r.w.t.b. W toku prowadzonego postępowania sądy administracyjne, kwestionując rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadłe w niniejszej sprawie, przedstawiając wiążące dla organów oceny prawne i wskazania nie dostrzegały konieczności występowania przez inwestora o wydanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organy administracyjne wskazania te i oceny prawne uwzględniły w całości. Trudno w tej sytuacji przypisać organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Na tym etapie postępowania nie można formułować kolejnych wskazań i ocen, dotyczących zagadnień, które nie były wcześniej przez sądy administracyjne kwestionowane. Nie wnikając zatem w zasadność wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, uznać należy te wskazania w realiach niniejszej sprawy za nietrafne. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. mają usprawiedliwione podstawy. Uznać przy tym należy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 lutego 2023 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.