II OSK 1528/16

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/15 w sprawie ze skarg F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/15 oddalił skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej Spółka) i Stowarzyszenia "M." z siedzibą w Opolu (dalej Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 marca 2015 r., znak ... w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy zabytku. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: S. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 25 września 2014 r., nr ... zezwolił Spółce na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku - zespołu zabudowy Z. w C. przy ul. K. ..., polegających na rozbiórce obiektu - kompleksu chłodni i trybowni, oznaczonych na mapie usytuowania nr ..., na terenie byłych Z. w C. przy ul. K. ..., działka nr ... obręb ...., zlokalizowanych w granicach prawnej ochrony konserwatorskiej byłych Z. oraz odmówił takiego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku - zespołu zabudowy Z. w C. przy ul. K. ..., polegających na rozbiórce obiektu - budynku maszynowni przy kompleksie chłodni i trybowni. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z 17 marca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki oraz Stowarzyszenia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jednak że materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wówczas- cDz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej uozoz) a nie pkt art. 36 ust. 1 pkt 2 uozoz, ponieważ pozwolenie dotyczy prac przy zabytku, a nie w otoczeniu zabytku. Natomiast odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia, wyjaśnił, że obiekt - kompleks chłodni i trybowni nie posiada indywidualnych wartości zabytkowych, co potwierdziła ostateczna decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 grudnia 2012 r., skreślająca z rejestru zabytków budynek chłodni. Obiekt ten nie jest obecnie zabytkiem, stanowi jedynie element przestrzennej kompozycji zabytkowego zespołu dawnych Z. w C. Wyjaśniono, że co do zasady, w przypadku objęcia ochroną konserwatorską zespołu zabudowy, trzeba przyjąć, że choć autentyzm obiektów jest warunkiem koniecznym do ich ochrony, nie jest to jedyne kryterium, wystarczające do nałożenia na właściciela nieruchomości daleko idących ograniczeń. Nie każdy bowiem obiekt pochodzący z okresu powstania zespołu zabudowy będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny. Prowadzi to do wniosku, że poszczególne elementy historycznej zabudowy, nie prezentujące obecnie większych wartości architektonicznych, historycznych bądź naukowych, mogą podlegać wymianie, zwłaszcza w przypadkach uzasadnionych względami technicznymi, pod warunkiem jednak ich odpowiedniego udokumentowania i wprowadzenia w ich miejsce budynków dostosowanych skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy. Odnośnie do obiektu - budynku maszynowi, oznaczonego na mapie usytuowania nr ... nietrafne jest twierdzenie Spółki, jakoby ze względu na zły stan techniczny maszynownia przestała stanowić budynek. Z ustaleń rzeczoznawców wynika, iż możliwe i wskazane jest przeprowadzenie remontu budynku, bez konieczności całkowitej wymiany oryginalnej substancji budowlanej. Skargi na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Spółka oraz Stowarzyszenie. Spółka zaskarżyła decyzję w zakresie utrzymania w mocy pkt II decyzji organu i instancji i zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej Kpa), polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji naruszającej: art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa - art. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa, art. 3 pkt 1 i pkt. 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane, art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo Budowlane - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e uozoz. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e uozoz. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powyższe skargi oddalił. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Sąd I instancji stwierdził, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku umożliwiają rozbiórkę niektórych z objętych wnioskiem budynków. Ponadto Sąd Wojewódzki podzielił argumentacje organów konserwatorskich co do zasadności odmowy udzielenia zgody na rozbiórkę budynku maszynowni. Słusznie organy wskazują, że zgodnie z ekspertyzą autorstwa dr inż. L. J. E. oraz dr inż. T. N., wykonanie prac remontowych przy przedmiotowym budynku jest możliwe przy uniknięciu całkowitej rozbiórki ww. budynku. Inaczej natomiast wygląda sytuacja w przypadku budynków, co do których organy wyraziły zgodę na rozbiórkę. W zgodnej ocenie wyrażonej w trzech ekspertyzach: zleconej w 2008 r. przez Spółkę, autorstwa inż. Z. K., opinii opracowanej przez M. M. w 2012 r. oraz ekspertyzy z 2014 r. autorstwa dr inż. L. J. E. oraz dr inż. T. N., budynek chłodni i trybowni nie nadają się do remontu z uwagi na duży zakres remontu oraz silne zawilgocenie konstrukcji żelbetowej i zaawansowaną korozję zbrojenia. Odnosząc się do twierdzenia Stowarzyszenia wskazującego, że to, czy jakiś obiekt jest zabytkiem, nie wynika z wpisu do rejestru zabytków, a z właściwości danego obiektu należy się z tym stanowiskiem zgodzić, niemniej ochronie w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlegają jedynie te zabytki, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Stowarzyszenie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części oddalającej jego skargę, tj. dotyczącej pozwolenie na rozbiórkę obiektu kompleksu chłodni i trybowni. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 3 pkt 1 i 2 uozoz poprzez zezwolenie na rozbiórkę zabytku nieruchomego, które zachowanie leży w interesie społecznym; b) art. 3 pkt 13 uozoz oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uozoz, poprzez pozwolenie na rozbiórkę obiektu będącego częścią historycznego zespołu budowlanego bez wzięcia pod uwagę, jaki wpływ wywrze to na chronione wartości zabytkowego obszaru; c) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz h uozoz oraz art. 4 pkt 1 uozoz, poprzez pozwolenie na rozbiórkę zabytku stanowiącego obiekt techniki, związanego z wydarzeniami z historii, a tym samym brak działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych i organizacyjnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku nieruchomego; 2) przepisów postępowania: a) naruszenie zasady prawy obiektywnej z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez: - niewzięcie pod uwagę, że obiekt posiada wartość historyczną, więc w interesie społecznym leży jego zachowanie oraz, iż podlega on ochronie bez względu na stan zachowania, - niewzięcie pod uwagę, jaki wpływ rozbiórka tego obiektu będzie miała na chronione wartości zabytkowego obszaru dawnych Z. w C., - przyjęcie, iż budynek może zostać rozebrany na skutek braku możliwości wykonania remontu, pomimo pominięcia okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, a wzięto pod uwagę okoliczności zupełnie nieistotne; b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa), tj. poprzez brak powołania w uzasadnieniu podstawy prawnej, z której wynika, że ochronie podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków, oraz wyjaśnienia tejże podstawy prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżony wyrok w części zawierającej ww. twierdzenie, iż ochronie podlegając jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków, jest dla skarżącego stowarzyszenia niezrozumiały; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organy ochrony zabytków przepisów prawa materialnego i istotnego naruszenia przez organy ochrony zabytków przepisów prawa materialnego i istotnego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia przepisów miały również istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie uchylono zaskarżonych decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w części oddalającej skargę Stowarzyszenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego skarga kasacyjna wymyka się w zasadzie spod kontroli instancyjnej, ponieważ przywołane w zarzutach przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie miały w ogóle zastosowania w sprawie. Przedmiotem zaskarżonego wyroku nie była bowiem kwalifikacja określonego obiektu jako zabytku czy badanie zasadności wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, ale udzielenie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich wydane na podstawie art. 36 ust. 1 uozoz. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. W przedmiotowej sprawie zlecona przez organ ekspertyza potwierdziła, że budynek chłodni i trybowni nie nadają się do remontu, w związku z czym uznano za zasadne dopuszczenie ich rozbiórki, co w żadnym razie, jak wskazał organ, nie przesądziło o przyszłym sposobie zagospodarowania nieruchomości. W postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organy nie dokonują wykładni czy zastosowania przepisów definiujących czym jest zabytek, a rozpoznają sprawę udzielenia bądź nie zezwolenia na określone prace budowlane przy zabytku. Powołane w skardze kasacyjnej art. 3 pkt 1 i 2 uoz, art. 3 pkt 13 uoz oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uoz, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz h uoz oraz art. 4 pkt 1 uoz w żaden sposób nie determinowały w przedmiotowej sprawie oceny legalności zaskarżonych decyzji, tak więc nie sposób Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni i zastosowanie powyższych przepisów definiujących pojęcie zabytku, zabytku nieruchomego, historycznego zespołu budowlanego, tego na czym polega ochrona zabytków (art. 4) oraz przepisu wskazujące katalog zabytków podlegających ochronie (art. 6). Nie są również trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył zasadę prawy obiektywnej wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zaskarżona decyzja została oparta na należycie zebranym i ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów materiale dowodowym. W szczególności stan techniczny budynków został ustalony na podstawie ekspertyz, a organ dokonał wyważenia interesu strony z interesem społecznym, wskazując które obiekt musi być zachowany, a których rozbiórka jest możliwa. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na zły stan techniczny obiektów, które nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru mogą one podlegać wymianie, pod warunkiem jednak ich odpowiedniego udokumentowania i wprowadzenia w ich miejsce budynków dostosowanych skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy. Nie sposób więc zarzucić, że nie wzięto pod uwagę, jaki wpływ rozbiórka tego obiektu będzie miała na chronione wartości zabytkowego obszaru dawnych Z. w C. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Zaznaczyć należy, że zarzuty kasacyjne natury procesowej mogą spowodować uchylenie wyroku, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że ochronie podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W świetle powyższego, z uwagi na niezasadność zarzutów tak naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa jest nietrafny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.