II OSK 1533/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1839/23 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 20 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1839/23, po rozpoznaniu skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 20 września 2023 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty – uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 56 i art. 123 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej E. B., odmówił zwrotu kosztów dojazdu na oględziny w dniu 19 czerwca 2023 r. w sprawie wiaty na działce nr [...] położonej w S., gmina P. W pouczeniu organ wskazał, że na postanowienie wydane w trybie art. 56 K.p.a. zażalenie nie przysługuje. Pomimo tego pouczenia, skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, stwierdzając, że nie zgadza się zarówno z rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem, które w znacznej części nie dotyczy przedmiotu postanowienia. Podała, że rażącym naruszeniem prawa przez organ jest twierdzenie, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując się przy tym na art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podała, że nie zgadza się z tym, iż na rozstrzygnięcie w o kosztach postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Nie zgodziła się również na odmowę zwrotu kosztów przez organ I instancji. Wskazała, że jej zażalenie winno zostać rozpatrzone i powinna otrzymać zwrot kosztów dojazdu. Przywołała przy tym fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13. Podkreśliła również, że organ zobowiązał ją do osobistego stawiennictwa w określonym miejscu i czasie, dając temu wyraz w zawiadomieniu znajdującym się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2024 r. skarżąca wniosła o zmianę przedmiotu skargi z: "niedopuszczalność zażalenia w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty" na: "odmowa zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty w dniu 19 czerwca 2023 r.". Wniosła też o uznanie, że niniejsza sprawa pozostaje w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 158/24, gdzie organ odmówił skarżącej zwrotu utraconego dochodu w związku z udziałem w tych samych oględzinach. Wskazała, że w sprawie kwestią drugorzędną jest, czy na rozstrzygnięcie o kosztach służy zażalenie. Meritum sprawy jest odmowa zwrotu poniesionych przez nią kosztów w związku z czynnościami prowadzonymi przez organ I instancji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 56 § 1 K.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1144, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o kosztach sądowych". Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. W powołanym przepisie ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej następuje rozstrzygnięcie o kosztach. To prowadzi do konieczności rozważenia dwóch możliwych wariantów działania organu w takiej sytuacji, co zresztą zostało dostrzeżone we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 656/15 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Po pierwsze można założyć, że wobec milczenia ustawodawcy w tej kwestii, prawidłową formą rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania kosztów osobistego stawiennictwa stron będzie czynność materialno-techniczna. O ile więc organ czyniłby zadość oczekiwaniom strony w tym zakresie – wówczas czynność ta przybrałaby postać dokonania albo dyspozycji przelewu na rachunek bankowy strony albo dyspozycji wydania stosownej kwoty w kasie organu. W przypadku negatywnego dla strony stanowiska organu – winien on je wyartykułować w piśmie, w którym zarazem wskazane byłyby okoliczności uzasadniające odmowę przyznania tych kosztów. Trzeba jednak zauważyć, że założenie iż zwrot kosztów dokonywany jest w drodze czynności materialno-technicznej organu oznacza w obecnym reżimie prawnym brak jakiejkolwiek kontroli nad działaniami organu w tym zakresie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) dokonano zmiany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ten sposób, że ograniczono możliwość kontroli sądowoadministracyjnej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tylko do takich, które zostały podjęte (dokonane) poza postępowaniem administracyjnym. Ponieważ niewątpliwie art. 56 § 1 K.p.a. przewiduje uprawnienie o charakterze procesowym, a zarazem jest to kwestia rozstrzygana w toku postępowania administracyjnego, pozostaje ona poza kognicją sądu administracyjnego. To z kolei prowadziłoby do wniosku, że w przepisach ustawy procesowej przewidziano swoiste roszczenie administracyjno-procesowe, którego realizacja jest całkowicie poddana uznaniu organu a zarazem jego działanie nie podlegałoby żadnej kontroli. Z tych samych względów nie do zaakceptowania jest drugi z wariantów w zakresie formy, w jakiej winno nastąpić rozstrzygnięcie o kosztach, o których mowa w art. 56 k.p.a. Jest to wariant przyjęty przez organy w niniejszej sprawie i prezentowany do tej pory w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15). W ocenie Sądu meriti zasadnym jest więc przyjęcie, że rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, gdzie podkreśla się, że brak możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania skłania ku stwierdzeniu, iż właściwą formą załatwienia tej kwestii jest wydanie postanowienia, na które służy zażalenie (por. A. Matan, G. Krawiec [w:] System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 3, Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., s. 741). Również w judykaturze pojawił się pogląd, zgodnie z którym w sprawie kosztów wydaje się odrębne postanowienie, mające samodzielny byt, które rozstrzyga w kwestii incydentalnej (tak np. WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13). Zarazem jednak odnotować przyjdzie, że ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w późniejszym orzeczeniu wyraził pogląd odmienny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 68/14). Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 56 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, musi prowadzić do konkluzji, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie ubiegającej się o zwrot kosztów udziału w czynności procesowej, do wspomnianego przepisu odpowiednie zastosowanie mają regulacje Działu IX K.p.a., a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1, art. 141 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd błędnie uznał, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zwrotu utraconego dochodu w związku ze stawiennictwem na oględziny przysługuje stronie zażalenie; gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd pierwszej instancji w ślad za Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego przyjąłby, że zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym i w konsekwencji wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę - jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 144 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.09.2023 r., w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia 21 czerwca 2023 r., pomimo że w sytuacji, gdy w świetle przepisów kpa zażalenie jest niedopuszczalne organ odwoławczy orzeka w tym przedmiocie w drodze postanowienia; gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd pierwszej instancji w ślad za Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego przyjąłby, że zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym i w konsekwencji wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę - jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania; - zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, - zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 179a P.p.s.a., uznanie podstaw niniejszej skargi kasacyjnej za oczywiście usprawiedliwione, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i ponowne rozpoznanie sprawy oraz oddalenie skargi w całości. - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 56 K.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy o kosztach sądowych. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się (§ 1). Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. (§ 2). Powyższa regulacja obowiązuje w procedurze administracyjnej od dnia 5 listopada 2012 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101). Poprzednio w postępowaniu administracyjnym w zakresie zwrotu kosztów stosowano przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. SK 13/08 (Dz.U. Nr 72, poz. 389) zakwestionował jednak art. 4 ust. 1 dekretu, podnosząc, że regulacja ta nie spełniała standardów konstytucyjnych. Powyższy przepis ograniczał bowiem zwrot kosztów podróży do kosztów przejazdu środkiem transportu masowego w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – do kosztów przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. Trybunał Konstytucyjny – oceniając zgodność art. 4 ust. 1 dekretu z Konstytucją – zwrócił również uwagę na konieczność ujednolicenia oraz unowocześnienia zasad zwrotu kosztów podróży oraz pozostałych wydatków. Jak wynika z uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (VII kadencja, druk sejm. nr 270, s. 4): "samo nadanie nowego brzmienia art. 4 ust. 1 dekretu nie uchroniłoby ustawodawcy przed kolejnymi zarzutami naruszenia zasady równości na gruncie regulacji dotyczących zwrotu kosztów podróży, a także zwrotu pozostałych kosztów", w związku z powyższym ustawodawca zdecydował się na uchylenie dekretu i wprowadzenie stosownych uregulowań w obowiązujących ustawach, w tym również w Kodeksie postępowania administracyjnego. W art. 56 § 2 K.p.a. określono termin, do którego należy zgłosić żądanie przyznania należności organowi, przed którym toczy się postępowanie. Żądanie przyznania należności należy zgłosić – pod rygorem utraty roszczenia – przed wydaniem decyzji. Żądanie zgłoszone po dacie wydania decyzji jest bezskuteczne i nie jest również możliwe przywrócenie terminu do jego złożenia (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 421; tak samo A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, s. 488). Organ zgodnie z zasadą informowania powinien także pouczyć osobę wezwaną o prawie zgłoszenia żądania zwrotu kosztów podróży i innych należności. Przechodząc do meritum przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno przepis art. 56 K.p.a. jak i inne przepisy tego Kodeksu, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15, LEX nr 2346736). W sprawie kosztów w postępowaniu administracyjnym zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 264 K.p.a., którym organ ustala osoby zobowiązane do poniesienia tych kosztów. Zgodnie z art. 264 § 2 K.p.a. na tego typu postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich uiszczenia przysługuje zażalenie. Orzeczenia odmawiającego przyznania kosztów osobistego stawiennictwa nie można jednak identyfikować z postanowieniem wydawanym na podstawie art. 264 K.p.a. Postanowienie wydane w trybie art. 56 K.p.a. nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zatem, jak już wyżej wskazano, od postanowień wydanych w trybie art. 56 Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 zażalenie przysługuje na postanowienia tylko w przypadkach wskazanych w K.p.a. Mając więc na uwadze obowiązujący stan prawny Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach prawidłowo ustalił, że na postanowienie wydane na podstawie art. 56 K.p.a. w sprawie kosztów stawiennictwa i innych należności nie przysługuje zażalenie. W takiej sytuacji organ ten nie mógł merytorycznie rozpoznać złożonego przez skarżącą zażalenia i ustosunkować się do podniesionych zarzutów. W przypadku, gdy zażalenie stronie nie przysługuje, a strona mimo to złoży zażalenie, organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. wydaje postanowienie w którym stwierdza niedopuszczalność zażalenia. W zaskarżonym postanowieniu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zgodnie z prawem stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia 21 czerwca 2023 r. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1, art. 141 § 1 K.p.a. okazały się uzasadnione. Skoro zaś wniesiona skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a jak wynika z akt sprawy administracyjnej istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.