II OSK 1536/13

Dnia 9 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1336/12 w sprawie ze skargi H.G. i Z. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1336/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargi H. G. oraz Z. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Istebna wnioskiem z dnia 22 marca 2011 r. wystąpił do Starosty Cieszyńskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] G. do G. we wsi I. Starosta Cieszyński decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej powołanej jako "specustawa" zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej [...] G. na granicy w I.". W pkt I tej decyzji określono numery działek na których inwestycja ma zostać zrealizowana, w pkt II zatwierdzono projekt budowlany dla tej inwestycji, w pkt III zatwierdzono na potrzeby przedmiotowej inwestycji podział nieruchomości a w pkt 4 – na wniosek Wójta Gminy I. – decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określono także m.in. charakterystykę inwestycji, jej zakres, parametry techniczne, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: H. G., Z. L. i J. L. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż rozbudowywany układ drogowy znajduje się w ciągu drogi gminnej, a w związku z tym organ prawidłowo zastosował przepisy specustawy. Wniosek inwestora z dnia 22 marca 2011 r. spełnia wymagania art. 11d specustawy i zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczęciu postępowania (obwieszczenia) a do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją przesłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zaskarżona decyzja zawiera niezbędna elementy określone w art. 11f specustawy i wypełnia także wymagania art. 107 k.p.a. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy, pozostałe strony zostały o jej wydaniu zawiadomione obwieszczeniami, a zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało przesłane dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych przedmiotową decyzją. Organ podkreślił nadto, że działka oznaczona nr [...] w ewidencji gruntów, której zapisy są dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wiążące, figuruje jako własność Gminy I. Odnosząc się do zarzutu ustanowienia na działkach nr [...] i nr [...] służebności drogi dla działki nr [...] organ wskazał na treść art. 12 ust. 4c specustawy. Natomiast odnośnie zarzutu związanego z ustaleniem "kręgu osób uprawnionych do odszkodowania" stwierdził, że kwestie odszkodowania nie były przedmiotem decyzji organu I instancji, ani nie stanowią przedmiotu orzekania decyzją organu II instancji. Zagadnienia związane z odszkodowaniem będą bowiem powodem odrębnego postępowania. H. G., Z.L. oraz J. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. Postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 975/11 WSA w Gliwicach odrzucił skargę J. L. Następnie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1336/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargi H. G. oraz Z. L. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wynika z jej nazwy ma ona charakter szczególny mający zapewnić sprawną realizację ważnego interesu publicznego jakim jest rozbudowa dróg publicznych. Ustawa ta ma charakter ograniczonej czasowo (art. 45 ust. 2 specustawy). W przypadku inwestycji w zakresie dróg publicznych, która wiąże się z ingerencją w prawo własności nie jest możliwe (lub bardzo utrudnione) zaprojektowanie takiego przebiegu drogi, który byłby akceptowany przez właścicieli (użytkowników wieczystych) wszystkich nieruchomości objętych inwestycją. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f specustawy: zakres inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi pas drogowy, zatwierdza na potrzeby przedmiotowej inwestycji podział nieruchomości, wskazuje nieruchomości lub ich części, które znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy i w związku z tym stały się własnością Gminy I., zatwierdza projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Także postępowanie poprzedzające jej wydanie spełnia warunki specustawy. Postępowanie w sprawie rozpoczęło się wnioskiem Wójta Gminy Istebna, a wniosek ten spełnia wymogi art. 11d specustawy oraz zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Sposób zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej reguluje art. 11d ust. 5 specustawy przy czym zawiadomienie następuje na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a zawiadomienie skierowane na ten adres jest skuteczne. Powyższy przepis oznacza, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać zawiadomień i doręczeń w sposób wskazany w art. 11d ust. 5, to jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości, którego funkcję pełni ewidencja gruntów i budynków (art. 53 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne) i to nawet w sytuacji gdy znane mu są inne adresy stron. W sprawie zawiadomienia zostały doręczone zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy. O tym, że skarżące zostały zawiadomione w prowadzonym postępowaniu świadczy także ich pismo oraz J. L. zawierające zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania skierowane do Starosty Cieszyńskiego, które ten przekazał inwestorowi pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. Także oznaczenie nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje według katastru nieruchomości (art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy), a nie według księgi wieczystej. W sprawie wypis z katastru (ewidencji gruntów) aktualny na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wykazuje, że właścicielem działki nr [...] była Gmina I. Z kolei postanowienie wydane w sprawie I C [...] Sądu Rejonowego w Cieszynie o udzieleniu zabezpieczenia poprzez nakazanie pozwanej Gminie I. zaniechania czynności faktycznych na działce nr [...] zostało uchylone. Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących ustalenia służebności drogi na działkach, których część ma być przeznaczona pod drogę Sąd podniósł, że należy wskazać na art. 12 ust. 4c specustawy z którego wynika, że prawo służebności drogowej wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Także zarzut dotyczący ustalenia "kręgu osób uprawnionych do odszkodowania" jest w niniejszej sprawie, jako niedotyczącej odszkodowania nieuzasadniony. Kwestia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę I. na podstawie ostatecznej decyzji, będzie przedmiotem odrębnego postępowania odszkodowawczego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy, polegającym na uznaniu, że ustawa ta upoważnia objęcie projektem rozbudowy również drogi nie będącej droga gminną, niezależnie od faktycznego prawa własności nieruchomości, przez która ma przebiegać droga, a przysługującego innym osobom niż gmina; 2) art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy, polegającym na uznaniu, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej podnoszone zostały poddane ocenie Sądu I instancji, z którą należy się zgodzić. Nie ma żadnych podstaw aby twierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie dotyczy rozbudowy drogi gminnej, a więc drogi publicznej w rozumieniu ustawy, nawet jeżeli działka nr [...] przed wydaniem decyzji była drogą gruntową. Status jednej działki przeznaczonej pod rozbudowę drogi gminnej, nie może przesądzać o charakterze całej inwestycji, która docelowo, po realizacji będzie miała status drogi gminnej. Nietrafnie więc podnosi się w skardze kasacyjnej, że został naruszony art. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy przez błędną ich wykładnię. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy, bowiem z przepisu tego nie wynika, że oznaczenie nieruchomości według katastru nieruchomości oznacza stan prawny niewątpliwy. To czy właściwie został oznaczony w katastrze nieruchomości jej właściciel, wyjaśni się w postępowaniu przed sądem powszechnym. Natomiast ww. przepis obliguje inwestora i organy do ustalenia właścicieli nieruchomości przewidzianych pod budowę (rozbudowę) drogi w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów – według katastru nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca i organy prowadzące postępowanie administracyjne uczyniły zgodnie z omawianym przepisem, nie mógł więc go naruszyć, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.