II OSK 1540/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 483/20 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr IF-VII.7840.1.18.2020.MD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Lu 483/20, oddalił skargę D. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 20 lutego 2020 r. Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. R. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina K. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła D. W. Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ww. decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skargę złożyła D. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, organ ocenił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w zakresie dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji i parametrów zabudowy. Organ przeprowadził też ocenę zachowania wymogów zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego, a także dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej - choć kwestie te nie stanowiły na żadnym etapie postępowania przedmiotu sporu. Zarzuty skarżącej dotyczą natomiast przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką inwestora, której "sporność" uzasadnia - zdaniem skarżącej - wydanie odmownej decyzji o pozwoleniu na przedmiotowe prace lub zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia tego pozwolenia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Z projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny objęty zamiarem nadbudowy i przebudowy usytuowany jest w odległości 3,40 - 3,70 m od granicy z działką skarżącej, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ścianę od strony działki skarżącej zaprojektowano jako pełną, czyli bez otworów okiennych i drzwiowych. WSA zauważył, że zatwierdzone w projekcie budowlanym prace polegają na nadbudowie i przebudowie istniejącego już budynku, a nie jego lokalizacji (posadowieniu) na działce. Nie podlegają zatem wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe wznoszonego obiektu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności tego budynku. W tych okolicznościach organ prawidłowo, zdaniem Sądu, wskazał, iż w kwestii przebiegu granic między działkami nie jest władny się wypowiadać. Jego obowiązkiem jest bowiem jedynie ocenić czy projekt zagospodarowania działki lub terenu został sporządzony na aktualnej mapie dla celów projektowych wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co też uczynił. Mapa ta wykonywana jest przez uprawnionego geodetę, który przebieg granic pomiędzy nieruchomościami ustala na podstawie dostępnych w dacie sporządzenia mapy danych. Jeśli natomiast skarżąca uważa, że granice przebiegają w inny sposób, powinna tego rodzaju argumenty przedstawić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji. Do czasu wyznaczenia innej granicy, niż przedstawiona na ww. mapie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania jej przebiegu. W ocenie Sądu, o ile inwestor spełni wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) i przepisów wykonawczych w zakresie sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, brak podstaw do podważania przez organ przebiegu zaznaczonych na mapie granic i to jedynie w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności złożonej przez D. W. dokumentacji oraz dokumentacji dotyczącej toczącego się postępowania rozgraniczeniowego; 2) art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w postępowaniu rozgraniczeniowym jest w przedmiotowej sprawie prejudykatem; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną - niepełne odniesienie się do części zarzutów skarżącej, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego; II. przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi wobec istotnych wątpliwości dotyczących złożonego przez niego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, a także wobec toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, jak również wobec braku wykazania przez inwestora legalności wybudowania budynku na przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom i wywodom skargi kasacyjnej WSA zasadnie ocenił, że organy obu instancji należycie rozpatrzyły wszystkie istotne w sprawie okoliczności i słusznie uznały, iż w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego oraz że nie zachodziły wątpliwości co do złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością. Jak trafnie podkreślił NSA w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1638/16, spór o granice działki, na której zaprojektowano wykonanie określonego obiektu budowlanego co do zasady nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Skoro jednym z wymogów wniosku jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to, w zakresie wykazania takiego prawa, wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. Zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony nie poparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu. Nawet samo wszczęcie postępowania, które może doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, nie wystarcza do podważenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyroki NSA z 16.03.2012r., II OSK 2554/10; z 12.09.2014r., II OSK 1989/14). Jeżeli chodzi o twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że inwestor nie wykazał legalności wybudowania budynku na przedmiotowej nieruchomości, wskazać trzeba, co uczyniono również w motywach zaskarżonej decyzji, że PINB w Opolu Lubelskim w piśmie z dnia 7 lutego 2020 r. stwierdził, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego z naruszeniem przepisów prawa. W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a w konsekwencji powyższego również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązku określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010r., II FSK 1511/08). W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.