II OSK 1549/18

Dnia 8 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy A.P. po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2945/16 w sprawie ze skarg W.G., J.I., A.I., M.J. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2945/16 oddalił skargi W.G., J.I., A.I., M.J. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji Stacja G.B. - istniejący słup Nr [...] linii [...] kV nr [...] relacji [...] wraz z przewodem OPGW i stacji [...] kV GPZ M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą" oraz decyzji Ministra [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Od powołanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wniósł W.G. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj.: 1. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (Dz.U. z 2017. 1372) - zwanej dalej ustawą o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 23 ust 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 pkt 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1345) - zwanym dalej rozporządzeniem - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż i po zakończeniu Euro 2012 dopuszczalne było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, w sytuacji gdy przedsięwzięcie polegające na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji G.B. - istniejący słup Nr [...] linii [...] kV nr [...] relacji P.G.-S. wraz z przewodem OPWG i stacji [...] kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie służyło do realizacji Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, jak również na błędnym przyjęciu, iż postępowanie w zakresie lokalizacji inwestycji wszczęte w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012 w oparciu o te uregulowania winno być zakończone, jak również poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepisy ustawy o Euro 2012 nie miały ograniczonego temporalnie zakresu zastosowania do momentu zakończenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy Euro 2012; 2. art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w sposób niesłużący realizacji celu, jakim służyło wprowadzenie ustawy o Euro 2012 skoro Turniej już się odbył i zakończył, a realizacja inwestycji nie została rozpoczęta, poprzez wprowadzenie nierówności obywateli wobec prawa oraz naruszenie wymogu sprawiedliwości społecznej, różnicując w sposób niczym nieuzasadniony prawną ochronę właścicieli oraz przysługujących im praw w procesie inwestycyjnym po zakończeniu Turnieju Euro 2012, pozbawiając tym samym równych praw obywateli w trakcie procesu inwestycyjnego po zakończeniu ww. Turnieju, jak również poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepisy ustawy o Euro 2012 nie miały ograniczonego temporalnie zakresu zastosowania do momentu zakończenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy Euro 2012; 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niezgodnym z zasadą proporcjonalności wyważeniu interesu publicznego oraz interesu indywidualnego; 4. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 pkt 23 w zw. z art. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 do inwestycji, których budowy nie rozpoczęto przed rozpoczęciem i zakończeniem finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012, nie narusza wyżej wymienionych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy samo w sobie dalsze stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 jest sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz na błędnym przyjęciu, iż żadne względy konstytucyjne, w tym w szczególności weryfikacja obu decyzji w kontekście zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie prowadzi do wniosku o podważeniu przez powołane wyżej przepisy ustawy o Euro 2012 efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych, a szczególne rozwiązania przewidziane w ustawie o Euro 2012 w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie prowadzą do żadnych (nadmiernych) ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw; 5. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia w zw. z pkt 23 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów, polegające na błędnym przyjęciu, że wszystkie przedsięwzięcia umieszczone w tym wykazie należy kwalifikować jako niezbędne do przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 w rozumieniu ustawy o Euro 2012 i w konsekwencji stosować do nich reżim prawny tej ustawy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w z art. 23 ust. 1 ustawy o Euro 2012 polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., co było konsekwencją błędnego uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzającą została wydana w oparciu o podstawę prawną, podczas gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 została wydana bez podstawy prawnej, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji; 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia w zw. z pkt 23 załącznika do rozporządzenia polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku nieważności decyzji Ministra [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., które było wynikiem błędnego przyjęcia, iż samo umieszczenie danego przedsięwzięcia w wykazie rozporządzenia Rady Ministrów jest wystarczające dla dalszego stosowania przepisów specustawy o Euro 2012, podczas gdy za przedsięwzięcia Euro 2012 należy kwalifikować tylko takie przedsięwzięcia, które są niezbędne do przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012 w rozumieniu specustawy o Euro 2012, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji; 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia w zw. z pkt 23 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 do inwestycji, których budowy nie rozpoczęto przed rozpoczęciem i zakończeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy UEFA EURO 2012, nie narusza wyżej wymienionych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy samo w sobie dalsze stosowanie reżimu prawnego ustawy o Euro 2012 jest sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji, oraz na błędnym przyjęciu, iż żadne względy konstytucyjne, w tym w szczególności weryfikacja obu decyzji w kontekście zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie prowadzi do wniosku o podważeniu przez powołane wyżej przepisy ustawy o Euro 2012 efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych, a szczególne rozwiązania przewidziane w ustawie o Euro 2012 w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie prowadzą do żadnych (nadmiernych) ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, co łącznie w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji; 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 1 ust. 1 i ust 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanych bez podstawy prawnej; 5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 1 ust 1 i ust, 2 pkt 1) i 2) ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Euro 2012 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Euro 2012 w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie zasady dwuinstancyjności oraz braku uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji oraz nie uwzględnieniu, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Wskazując na powyższe zarzuty, W.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.); zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; rozpoznanie skargi na rozprawie. W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M.J., S.G. i J.K. w całości poparli podniesione w niej zarzuty oraz wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1372) ustawa ta określa w szczególności warunki realizacji: "1) przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju, o którym mowa w ust. 1, 2) innych przedsięwzięć niezbędnych do przeprowadzenia turnieju, o którym mowa w ust. 1". Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ww. ustawy: "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsięwzięć Euro 2012 biorąc pod uwagę znaczenie danego przedsięwzięcia dla zapewnienia prawidłowego i terminowego przygotowania i przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012". W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. poz. 1345 ze zm.), wydanym na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymieniona została pod poz. nr 23 - "Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji trójmiejskiej". Lokalizacja: województwo [...]. Wskazane wyżej przepisy stały się dla Wojewody [...] podstawą prawną decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji Stacja G.B. - istniejący słup Nr [...] linii [...] kV nr [...] relacji P.G.-S. wraz z przewodem OPGW i stacji [...] kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą", utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wymienione decyzje były przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, które zostało zakończone zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Ministra [...] z dnia [...] września 2016 r. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do głównej tezy, że skoro sporna inwestycja nie została rozpoczęta i zrealizowana do rozpoczęcia turnieju EURO 2012, to oznacza, iż nie była niezbędna do jego przeprowadzenia. Skarżący kasacyjnie wyprowadza z tego wniosek, że w takiej sytuacji, pomimo iż ustawa z dnia 7 września 2007 r. nie straciła mocy obowiązującej, to uwzględniając jej cel i ograniczony temporalnie zakres zastosowania, przyjąć należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Ministra [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia EURO 2012 - zostało wszczęte, a decyzja podjęta jeszcze przed rozpoczęciem turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Okoliczność ta ma rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/15 (CBOSA), zapadłego analogicznie w sprawie rozstrzyganej w oparciu o ustawę z dnia 7 września 2007 r., że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte przed rozpoczęciem turnieju, a z żadnego przepisu nie wynika, żeby organ nie mógł prowadzonego postępowania zakończyć w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012, to brak jest podstaw do uznania, że organ powinien procedować w oparciu o inne przepisy niż te, które obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Euro 2012 nadal zachowuje moc obowiązującą. Nie można także utożsamiać przygotowania realizacji przedsięwzięcia EURO 2012 z faktycznym rozpoczęciem robót budowlanych, co wymaga z reguły uzyskania szeregu decyzji, w tym finalnego pozwolenia na budowę, i stanowi zazwyczaj długotrwały proces. Inwestor nie może zaś ponosić negatywnych konsekwencji tego, że turniej EURO 2012 już się odbył, a postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji nie zostało zakończone. W kontekście art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. i wyprowadzanej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wypada zatem stwierdzić, że przy braku unormowań dotyczących ograniczeń czasowych procedowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie przedsięwzięcia EURO 2012 jeszcze przed rozpoczęciem turnieju właściwy organ obowiązany był zakończyć decyzją o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wydaną na podstawie przepisów tejże ustawy. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających zarzut działania organu administracji bez podstawy prawnej. Przy czym sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy inwestycje uznane przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 2009 r. za przedsięwzięcia Euro 2012 były niezbędne do przeprowadzenia tego turnieju. Przedstawiony wyżej tok rozumowania pozostaje ponadto zgodny z poglądem wywiedzionym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt Kp 1/12 i przywołanym w tym zakresie przez Sąd I instancji. Trybunał stwierdził bowiem w końcowych rozważaniach uzasadnienia tego wyroku, że rozwiązanie, iż od chwili rozpoczęcia turnieju EURO 2012 przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie będą miały zastosowania do przedsięwzięć będących w toku - byłoby niezgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Taka wykładnia powołanych na wstępie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 jest zgodna z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP z 1997 r., w tym zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie została naruszona zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji), a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczone w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.