II OSK 155/10

Dnia 13 kwietnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R., M. P., D. W., J. B., W. W., S. D., L. M., F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2009 roku sygn. akt II SA/Gd 910/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. [...] w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 roku nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących R. R., M. P., D. W., J. B., W. W., S. D., L. M. i F. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 2, 7, 9, 17 ust. 1 i 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) rozstrzygnął o ustaleniu lokalizacji drogi: ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi powiatowej nr 2114 oraz odcinków dróg publicznych związanych z inwestycją "ulica Nowa Słowackiego – Kościuszki w Gdańsku", na odcinku od Ronda de La Salle do Al. Rzeczpospolitej, nadając decyzji – zgodnie z wnioskiem inwestora – rygor natychmiastowej wykonalności; zatwierdził geodezyjny podział działek ewidencyjnych nr obręb nr [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), obręb nr [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), obręb nr [...] – [...] (po podziale [...], [...] i [...]), obręb nr [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...], [...] i [...]), obręb nr [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...], [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), obręb nr [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), obręb [...] – [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...], [...], [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]). Wojewoda Pomorski decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 910/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. [...] w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. "Interes prawny" w rozumieniu omawianego przepisu jest wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Skoro legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Tak więc zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Jak wynika z akt sprawy, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga podpisana przez 9 osób, określających się jako "mieszkańcy", a na wstępie skargi: "W. M. D. [...]". Pismem z dnia 13 stycznia 2009 r., na wezwanie Przewodniczącego Wydziału, strona skarżąca sprecyzowała, że skargę do sądu wniosła W. M. ul. D. [...] w G., reprezentowana przez zarząd w osobach S. D. i L. M., dołączając kopię uchwały Wspólnoty o powołaniu jej zarządu. Przyjąć zatem należy, że w sprawie przed WSA w Gdańsku stroną skarżącą jest W. M. przy ul. D. [...] w G. reprezentowana przez Zarząd, a nie jej członkowie, właściciele lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. D. [...] i współwłaściciele działki gruntu (nr [...]) pod tym budynkiem. Przeciwnie zaś, odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wniosło, jak wynika z jego treści, czterech członków tej Wspólnoty, który podpisali pismo, a skarżąca Wspólnota nie była uczestnikiem postępowania przed organami I i II instancji ani adresatem obu decyzji. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 3 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (ust. 1). Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2). Konsekwencją tej regulacji jest, że nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Z przepisów ustawy wynika również, że wspólnota mieszkaniowa zarządza wspólnym majątkiem właścicieli lokali (nieruchomością wspólną), nabywa prawa i zaciąga zobowiązania. Ogół praw majątkowych wspólnoty jest "odrębnym majątkiem" członków wspólnoty, którzy zarządzają nim w umownych lub ustawowych reżimach zarządzania, a ich odpowiedzialność za zobowiązania nie ma charakteru solidarnego (art. 370 K.c.), lecz ograniczona została wysokością udziałów w nieruchomości wspólnej. Majątek ten stanowi przedmiot współwłasności właścicieli lokali, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest to ich majątek odrębny, oddzielony od ich majątku pozostałego i poddany specjalnemu reżimowi. Przyjęta w ustawie konstrukcja prawna wspólnoty mieszkaniowej oznacza, że nie ona jest osobą prawną, ale ma swój majątek, może zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (ma zdolność sądową), występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, być wierzycielem egzekwującym zasądzone należności, ma więc zdolność prawną. Jako "ułomna osoba prawna", chociaż taki status prawny nie jest jednolity w doktrynie ani orzecznictwie, może działać samodzielnie, przez wybrany zarząd lub zarządcę (na podstawie umowy). Przenosząc powyższe rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że przepisem prawa materialnego, który zważywszy na treść skargi może w sprawie być analizowany jako źródło ewentualnych uprawnień do jej wniesienia, jest ochrona prawa własności przewidziana w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, konkretyzująca ochronę tego prawa wynikającą z art. 21 Konstytucji RP. Uprawnienie do ochrony prawa własności, a w rozpoznawanej sprawie – kwestionowanie podziału przedmiotowej działki, a dalej odjęcia prawa własności skutkiem ostateczności skarżonej decyzji (art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), nie przysługuje wspólnocie mieszkaniowej. W ocenie Sądu, to współwłaścicielom nieruchomości przy ul. D. [...], działka nr [...] (po podziale [...], obręb nr [...]) i jednocześnie właścicielom wyodrębnionych lokali, przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Wojewody, w rozumieniu art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wspólnota mieszkaniowa bezsprzecznie nie jest właścicielem przedmiotowej działki, co zresztą wynika chociażby ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o własności lokali. Wspólnota mieszkaniowa nie mogła zostać wpisana jako właściciel w księdze wieczystej nieruchomości, jak również w sposób oczywisty nie figuruje jako właściciel w rejestrze gruntów (wyciąg z rejestru gruntów dla działki nr [...], obręb [...] w aktach administracyjnych I instancji), wobec czego nie może skutecznie domagać się przywrócenia prawa (własności), które jej nigdy nie przysługiwało. Istotną kwestią w sprawie jest również to, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym dla postępowań, jak w niniejszej sprawie, wszczętych przed dniem 10 września 2008 r. (kompletny wniosek złożony został w dniu 25 lipca 2008 r.), a więc w stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 grudnia 2006 r. na podstawie noweli z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do dnia 10 września 2008 r., (art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), ustawodawca przewidział w art. 4, że do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W art. 7 ust. 5 tej ustawy przewidziano, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 5 o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Przytoczone regulacje przemawiają zatem za stanowiskiem, że o przymiocie strony tego postępowania decyduje treść art. 28 K.p.a. (a zatem posiadanie interesu prawnego), przy czym zawiadomienie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej kierowane jest do właściciela nieruchomości na adres wynikający z ewidencji gruntów. Oznacza to, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są, poza wnioskodawcą, właściciele nieruchomości, na których lokalizuje się drogę (w stanie prawnym do dnia 10 września 2008 r.), skutkiem czego następuje podział działki i przejęcie nieruchomości, oraz ewentualnie inne podmioty posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, taka procedura została zachowana w sprawie, bowiem przedmiotowe zawiadomienie skierowane zostało przez organ I instancji do współwłaścicieli działki nr [...], nie zaś do Wspólnoty mieszkaniowej przy ul. D. [...] w G. Odwołanie zaś, jak już zostało ustalone powyżej, złożyło czworo współwłaścicieli działki nr [...] (i jednocześnie właściciele lokali w budynku przy ul. D. [...]), a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Dalej Sąd zauważył, że skutkiem decyzji podjętej na podstawie wskazanej wyżej ustawy jest przejście ex lege własności nieruchomości (tożsame ze skutkami wywłaszczenia), za co należy się odszkodowanie. Stronami postępowania odszkodowawczego są (poza podmiotem zobowiązanym do wypłaty) te podmioty, które zostały pozbawione rzeczowych praw do nieruchomości. Również w tym kontekście stroną takiego postępowania nie może być Wspólnota mieszkaniowa, nie posiada ona bowiem rzeczowych praw do nieruchomości wywłaszczanej, a w szczególności prawa własności. W tym konkretnym przypadku odszkodowanie przysługiwać będzie zatem współwłaścicielom działki nr [...]. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wyłącznie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. D. [...] (w ewidencji gruntów działka nr [...]), przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie skarżącej Wspólnocie. W konsekwencji, brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej powoduje, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlega oddaleniu bez potrzeby odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 50 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. R. R., M. P., D. W., F. D., J. B., W. W., S. D., L. M. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 1. Naruszenie przepisu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne oznaczenie strony przez Sąd skarżącej jako W. M. przy ul. D. nr [...] w G. zamiast osób fizycznych. 2. Naruszenie przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne skierowanie pisma z dnia 30 grudnia 2009 r. wzywającego do sprecyzowania strony skarżącej wyłącznie do W. M. (adres kontaktowy: L. M.) z pominięciem wezwania pozostałych osób skarżących oraz uznanie udzielonej pisemnej odpowiedzi z dnia 13 stycznia 2009 r. jako złożonej w imieniu wszystkich osób składających skargę w sytuacji, kiedy L. M. oraz S. D. nie byli umocowani i nie mogli być umocowani do reprezentowania pozostałych mieszkańców. 3. Naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieudzielenie stronie skarżącej działającej bez fachowego pełnomocnika wskazówek co do skutków prawnych sprecyzowania strony skarżącej, a w szczególności skutków które ustawa wiąże z interesem prawnym strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Sąd powziął wątpliwość w zakresie oznaczenia strony skarżącej. Wniesiona do Sądu skarga z dnia 22 listopada 2008 r. zawierała nagłówek "W. M. D. [...], [...] G.". Podpis pod skargą złożyło 9 mieszkańców budynku. W związku z powyższym przewodniczący pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. wezwał do określenia, kto w niniejszym postępowaniu jest strona skarżącą. Pismo zostało wysłane do W. M. przy ul D. [...] w Gdańsku na adres kontaktowy L. M. ul. D. [...] [...] G.. Przewodniczący zatem a priori założył, że skarżącą stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa, skoro postanowił doręczyć pismo wyłącznie przedstawicielce wspólnoty. W odpowiedzi L. M. oraz S. D. bez wymaganego pełnomocnictwa ze strony pozostałych osób wnoszących skargę udzielili odpowiedzi w imieniu W. M. D. [...]. Należy podkreślić, że L. M. oraz S. D. omyłkowo i bez właściwego umocowania określili stronę skarżącą jako "W. M.". Omyłka wynikała z braku pouczenia o skutkach ich oświadczenia. Jak podkreśla Sąd na s. 7 uzasadnienia wyroku skarżąca Wspólnota nie była uczestnikiem postępowania przed organami I i II instancji. Z akt sprawy wynika, że intencją mieszkańców składających skargę nie była zmiana podmiotu skarżącego. Mieszkańcy zakładali ciągłość sprawy poprzez złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżących Sąd nie powinien mieć w; tej sprawie wątpliwości co do określenia strony skarżącej, była ona identyczna od początku postępowania przed organem I i II instancji. W konsekwencji w niniejszej sprawie mieszkańcy, którzy podpisali skargę z dnia 22 listopada 2008 r. są podmiotami posiadającymi interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw". Pozbawienie prawa do obrony, to pominięcie osób składających skargę do sądu administracyjnego. Nie jest dopuszczalne wyprowadzenie oznaczenia strony skarżącej z oznaczenia nadanego w nagłówku pisma z pominięciem osób indywidualnie wskazanych przez podanie imienia i nazwiska i złożony przez te osoby własnoręczny podpis, który wyraża wolę złożenia skargi na dane działanie administracji publicznej. Sąd może zakwestionować wolę zaskarżenia tego działania, ale tylko jeżeli ustali, że nie wyraziły takiej woli, przy czym zakwestionowanie nie może opierać się na wyrażeniu woli przez inną osobę, która nie jest umocowana do reprezentacji. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] października 2008 r. nr [...] została własnoręcznie podpisana przez: B. i R. R., A. M., M. P., B. i F. D., D. W., G. i J. B., G. i S. D., L. M., S. i W. W. Złożenie skargi przez kilku skarżących jest dopuszczalne zgodnie z art. 51 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adres do doręczeń wynikał z akt sprawy. Sąd nie zwrócił się do imiennie oznaczonych, przez podpisanie skargi, skarżących czy składają skargę. Tym samym ustalenia Sądu doprowadziły do pozbawienia skarżących prawa do obrony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.