II OSK 1553/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 868/20 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2020 r. nr 394/2020 znak WSE.7722.69.2019.MZEG w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 868/20 oddalił skargę A. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 maja 2020 r., nr 394/2020, znak WSE.7722.69.2019.MZEG w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Przywołanym postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 września 2019 r., nr 192/2019, który - na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 33 § 1 pkt 1, 4, 5, 7 i 10, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: pr.bud.) - oddalił zarzuty A. P. na prowadzone postępowanie egzekucyjne znak EA.52.4.2019, wszczęte tytułem wykonawczym TW-2 z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 marca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r., nr 439/2016, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 919/16, oddalił skargę na ostatnio wspomnianą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 901/17, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. A. P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 listopada 2020 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w omawianej sprawie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia skarżącej. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wskutek błędnej jego wykładni i uznania, że to skarżąca jest zobowiązaną do wykonania obowiązku nałożonego decyzją o nakazie rozbiórki, pomimo tego że nie jest w niej wskazana jako zobowiązana; - art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 43 k.p.a. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż upomnienie niezbędne do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostało skutecznie doręczone skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów p.p.s.a. Stąd też zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 43 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione, bowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, gdyż nie stosuje on przepisów u.p.e.a. i k.p.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów p.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów. W skardze kasacyjnej nie powiązano przedstawionych naruszeń powyższych przepisów u.p.e.a. oraz k.p.a. ze wskazaniem przepisów p.p.s.a., które miał naruszyć Sąd I instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że uchybienie to nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie może być mowy o błędzie co do osoby zobowiązanej, oznaczającego sytuację, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązaną określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi (tak wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1819/16). Prawidłowo Sąd I instancji w realiach tej sprawy uznał, iż obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 marca 2016 r. o rozbiórce obiektu budowlanego, posadowionego na działkach nr [...] w [...] przeszedł na ich aktualną właścicielkę A. P. Decyzja skierowana została do W. P. - inwestora i dysponenta nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej z ówczesnymi jej właścicielami Z. P. i J. P.. Z kolei z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla wskazanej nieruchomości wynika, że na podstawie umów darowizny z dnia 21 września 2012 r. i 15 marca 2019 r., aktualnie prawo własności nieruchomości przysługuje A. P.. Przy zbyciu nieruchomości wszelkie prawa i obowiązki przechodzą na nabywcę, dlatego zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22 marca 2016 r. jest - jako właścicielka tej nieruchomości - skarżąca. Skarżąca swój status zobowiązanej kwestionuje z uwagi na fakt, że decyzja nakładająca obowiązek została skierowana do jej poprzednika prawnego. Odnosząc się do tego twierdzenia w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wbrew wywodom Sądu I instancji w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28a u.p.e.a. dotyczący zmiany zobowiązanego, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest już w toku. Przepis ten nie stanowi podstawy przejścia obowiązku egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05). Z tej też przyczyny brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28a u.p.e.a., bowiem do zmiany zobowiązanego doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Sięgając jednak do tego przepisu jedynie pomocniczo wskazać można, że z woli ustawodawcy nawet w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Ponad wszelką wątpliwość więc ustawodawca dopuszcza prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego, jeżeli do zmiany zobowiązanego dojdzie w toku postępowania egzekucyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że ten sam ustawodawca wyklucza prowadzenie postępowanie egzekucyjnego wobec danego podmiotu, tylko z tej przyczyny, że do zmiany zobowiązanego doszło nie w toku, ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. do przepisów k.p.a., dotyczy także art. 30 § 4 k.p.a., który to przepis dopuszcza wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z jego brzmieniem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten ustala więc zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach w nim określonych, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona (uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". Przy czym w realiach tej sprawy nie dotyczy to postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, lecz w istocie odnosi się do postępowania, które doprowadzi do wykonania tejże decyzji o nakazie rozbiórki. Zarazem, po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (por. R. Hauser, A. Skoczylas, glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt I SA 439/00, OSP 2002/6/76 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08). Jeżeli zatem ma miejsce następstwo prawne, a sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Przejście obowiązku na inny podmiot może nastąpić na skutek przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek w następstwie umów cywilnoprawnych sprzedaży, darowizny lub w wyniku innych czynności prowadzących do zmiany podmiotu zobowiązanego. Odnośnie formy wstąpienia w miejsce dotychczasowej strony postępowania przyjąć należało, że następuje ono z mocy prawa. Wynika to z samej treści art. 30 § 4 k.p.a. - kategoryczna formuła tej normy czyni wstąpienie obligatoryjnym. W ten sposób bezpośrednio przepis prawa procesowego konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby konkretyzacji ze strony organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1383/12). Wobec tego prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r. a następnie tytuł wykonawczy z dnia 26 sierpnia 2019 r. do aktualnej właścicielki nieruchomości – A. P., jako osoby odpowiedzialnej obecnie za wykonanie obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 22 marca 2016 r. Co do zasady rację ma pełnomocnik twierdząc, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, z tym zastrzeżeniem, że dotyczy to sytuacji, gdy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, adresatem decyzji z dnia 22 marca 2016 r. był przecież W. P. Jednakże po wydaniu decyzji w tym przedmiocie, a zarazem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w wyniku przeniesienia własności nieruchomości (prawa zbywalnego) skarżąca jako nabywca nieruchomości wstąpiła w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Nie bez znaczenia jest również fakt, że z uwagi na nabycie przez skarżącą nieruchomości, wygasła umowa użyczenia tej nieruchomości zawarta pomiędzy W. P. i poprzednimi jej właścicielami. Podsumowując, tytuł wykonawczy prawidłowo został skierowany do skarżącej jako następcy prawnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego obiektu a nie osoby i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zmierzające do podważenia dokonanych w tej sprawie ustaleń co do skuteczności doręczenia skarżącej upomnienia, jak również "błędnej interpretacji" art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 43 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r. zostało doręczone na adres wskazany przez skarżącą, gdzie Z. P. (matka skarżącej) odebrała przesyłkę, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Ustalenia te nie są przez skarżącą kwestionowane. Zarzuca jednak brak ustalenia przez organy czy matka skarżącej jest jej dorosłym domownikiem. Podaje zarazem w wątpliwość, czy Z. P. odbierając kierowaną do skarżącej korespondencję zobowiązała się do jej przekazania adresatce. Odnosząc się do pierwszej z podniesionych kwestii zauważyć trzeba, że zarówno z treści skargi, jak i skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca takim ustaleniom organów zaprzeczała. Niemniej nawet gdyby przyjąć taką intencję strony, to w takim przypadku adresat musi udowodnić, że osoba odbierająca przesyłkę i poświadczająca, że jest dorosłym domownikiem faktycznie nim nie jest, bo np. chwilowo przebywała u adresata przesyłki. Takiego domniemania skuteczności doręczenia zastępczego nie można obalić samymi twierdzeniami strony, bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym i potwierdza okoliczności w nim stwierdzone. Skoro skarżąca swojego stanowiska nie udowodniła, a nawet nie uprawdopodobniła, to trudno uznać, że jej twierdzenia znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym. Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 69/16). Zasady logiki i doświadczenia życiowego podpowiadają, że skoro osoba trzecia niebędąca adresatem korespondencji, będąca jego dorosłym domownikiem, podejmuje decyzję o odbiorze przesyłki i złożeniu podpisu na druku potwierdzenia odbioru, obejmuje zamiarem przekazanie jej adresatowi, w przeciwnym razie czynności takiej by nie podejmowała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.