II OSK 157/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 249/05 w sprawie ze skargi S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. II OSK 157/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 249/05 po rozpoznaniu skargi S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] o zatwierdzeniu inwestorowi – [...] Sp. z o.o. w W. projektu zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na budynku mieszkalnym przy ul. [...] w R. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej - decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta R. zezwolił na użytkowanie przedmiotowej inwestycji uznając, że spełnione zostały przez inwestora obowiązki wynikające z art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 57 ust. 1 oraz art. 59 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2001r., sygn. akt SA/Gd 1346/99 uchylił decyzje organów obu instancji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji, podając w uzasadnieniu, iż błędnie w sprawie przyjęto, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru budowlanego uznał, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przedmiotowej stacji może nastąpić jedynie poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Uznając, że warunki do zastosowania tego przepisu w sprawie wystąpiły, została wydana decyzja z dnia [...] nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z zastosowaniem przepisów dotyczących projektu budowlanego, odpowiednio do zakresu wykonanych zmian. Inwestor w wyznaczonym terminie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Zgodnie z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania na danym terenie wykluczona jest budowa stacji telefonii komórkowej naziemnych, który jednak nie dotyczy przedmiotowej stacji, jako że została zlokalizowana na budynku istniejącym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez S. i J. S. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 /poprzednio art. 51 ust. 1 pkt 2/ i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych labo jak w przedmiotowej sprawie - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor przedłożył żądany projekt zamienny i wymagany przy tego rodzaju inwestycjach "Raport Oddziaływania Stacji Bazowej na Środowisko", opracowany przez mgr inż. M. M.. W postępowaniu odwoławczym, na żądanie organu uzupełnił przedłożoną dokumentację o wymagane uzgodnienia. Przy piśmie z dnia [...] przekazał: decyzję Wojewody P. z dnia [...] uzgadniającą przedmiotową inwestycję w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie przed zatwierdzeniem projektu zamiennego, ze wskazaniem, że inwestor przed przystąpieniem do eksploatacji instalacji jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na emisję pól elektromagnetycznych do środowiska i udokumentować dotrzymanie w miejscach dostępnych dla ludności standardów jakości środowiska, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przy piśmie tym przekazał także decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] uzgadniającą projekt zamienny w zakresie oddziaływania na środowisko. Z decyzji uzgadniającej inwestycję w zakresie oddziaływania na środowisko wynika, że wyznaczony w raporcie zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla powyższej inwestycji będzie występować w miejscach niedostępnych dla ludności, a tym samym eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego unormowania uniemożliwiającego realizację przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i J. S. zarzucając, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy przepisów oraz orzeczono na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego. Podkreślili, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2001 r. została uchylona decyzja Wojewody P. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] zaś Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie projektowanej inwestycji będącej montażem na istniejącym budynku mieszkalnym stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje powstanie ograniczeń w inwestowaniu, zmianę sposobu zagospodarowania terenu i w konsekwencji wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której wydanie musi poprzedzać postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym zostało uchylone pozwolenie na użytkowanie obiektu. Toczyło się postępowanie o wydanie nakazu rozbiórki, lecz w dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. W dniu 9 kwietnia 2003 r. został oddalony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Sprawa nie została rozpoznana przez sąd administracyjny, zaś, w ocenie skarżących, do czasu jej rozstrzygnięcia nie można wydawać kolejnych decyzji, jednakże zostało wydane kwestionowane rozstrzygnięcie. Ponadto raport oddziaływania na środowisko jest niepełny, nie odpowiada wymogom dla tego rodzaju dokumentu, jaka też nie zawiera informacji pozwalających zrozumieć jego treść osobom niemającym odpowiednich kwalifikacji. Wbrew twierdzeniu organu, decyzja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że nie przeprowadzono też wizji lokalnej, która umożliwiłaby zapoznanie się przez organ ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna. Uzasadniając to stanowisko Sąd wskazał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz w warunkach zmian wprowadzonych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1016 ze zm./ a więc w stanie prawnym zmienionym od poprzednich rozstrzygnięć opartych o art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wymagane są jedynie dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozważanym przypadku plan taki istnieje i obowiązek badania zgodności podejmowanej inwestycji z planem ciążył na organie nadzoru budowlanego. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego na skutek wyroku sądu administracyjnego sprawiło, że wdrożenie przez organ pierwszej instancji trybu z art. 51 Prawa budowlanego było uzasadnione. W tym też postępowaniu organ nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Po wykonaniu nałożonych obowiązków przez inwestora, organ dokonał oceny przedłożonej dokumentacji i uznając, że zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa, wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W materiałem dowodowym sprawy znajdują się wymagane opinie i uzgodnienia, których wnioski przytoczone w uzasadnieniu decyzji w niniejszej sprawie świadczą o dopuszczalności usytuowania przedmiotowej stacji bazowej na budynku przy ul. [...] w R.. W tej sytuacji nie jest w ocenie Sądu pierwszej instancji słuszny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza usługi komercyjne, a wiec świadczone w celach zarobkowych. Wyłączenie na tym terenie budowy wież telefonii komórkowej nie wyklucza lokalizacji masztów dla urządzeń technicznych na budynkach. Stanowisko takie uzyskały organy orzekające w postaci opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta R. /k.76/ i [...] Grupy Urbanistycznej /k.73/ oraz Rady Miasta R. w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z dnia [...] odrzucającej zarzut [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie stwierdza się m. in. że "Zakaz lokalizacji wież w postaci wolnostojących obiektów budowlanych ma na celu ochronę krajobrazu osiedla mieszkaniowego oraz utrzymanie ładu przestrzennego. Zakaz ten nie dotyczy masztów i anten montowanych na budynkach, a także modernizacji istniejących urządzeń telefonii. Zatem umożliwia ich funkcjonowanie i dalszy rozwój sieci telekomunikacyjnej, co zapewnia świadczenie usług telekomunikacyjnych nie naruszając art. 49 ustawy z dnia 21.07.2001 r.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i J. S., reprezentowani przez radcę prawnego A. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1/ art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż inwestor uzupełnił dokumentację o wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a tym samym zaszły okoliczności dla wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku i zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego, 2/ art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), polegające na przyjęciu, iż raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji bazowej spełnia wymogi określone w tym przepisie, 3/ art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż zachodziły przesłanki dla dokonania uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie przed zatwierdzeniem projektu zamiennego, 4/ ( 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania utrzymania tych poziomów poprzez pominięcie w decyzji Wojewody P. z dnia [...] oraz w zaskarżonej decyzji analizy oddziaływania inwestycji w miejscach dostępnych dla ludności a także terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, 5/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż projekt budowlany zamienny przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienia się, co stosownie do art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, natomiast przedstawiony przez inwestora raport "z pewnością nie zawiera" szeregu elementów określonych w tym artykule. Wskazane w ustawie elementy stanowią obowiązkowe składniki raportu, a zatem w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, brak było podstaw do przyjęcia go jako dokumentu mogącego stanowić przedmiot dalszych uzgodnień a następnie jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu pierwszej instancji skarżący podnieśli zastrzeżenia co do wadliwości i niekompletności raportu, jednak Sąd w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, uznając za wystarczający fakt sporządzenia raportu, bez analizy jego zawartości. Forma i treść raportu nie jest bez znaczenia szczególnie przy inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący uznają także za wadliwą decyzję Wojewody P. z dnia [...] w sprawie dokonania uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie przed zatwierdzeniem projektu zamiennego. Decyzja ta, w ich ocenie, narusza art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Inwestor przedłożył wadliwy i niekompletny raport, nie mógł on stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie uzgodnień. Decyzja ta nie zawiera tez analizy co do stanu okolicznej zabudowy oraz oddziaływania inwestycji w miejscach dostępnych dla ludzi i terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dotyczy to też decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i decyzji utrzymującej ją w mocy organu odwoławczego. W odniesieniu do stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż błędnie zostały zinterpretowane postanowienia planu, gdyż na danym terenie wyklucza się lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zakazuje się lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach, dla których określa się funkcję mieszkaniową. Założeniem pierwotnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wyeliminowanie wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Późniejsze opinie są z tym założeniem sprzeczne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: art. 51 ustawy Prawo budowlane wobec podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu wydającego zaskarżoną decyzję, iż inwestor uzupełniając konieczną do rozstrzygnięcia dokumentację o wymagane prawem opinie i uzgodnienia spełnił warunki do wydania pozytywnej dla niego decyzji; art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji bazowej spełnia wymogi określone w tym przepisie, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska skoro strona skarżąca kwestionuje nadal decyzję Wojewody P. w przedmiocie uzgodnienia inwestycji w aspekcie wymogów ochrony środowiska, poprzedzającą decyzję objętą kontrolą Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie; ( 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania utrzymania tych poziomów, które to naruszenie dotyczy zarówno decyzji Wojewody P. jak i decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie w aspekcie analizy oddziaływania inwestycji w miejscach dostępnych dla ludności a także terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez podzielenie przez Sąd pierwszej instancji uznania zaskarżoną decyzją, iż projekt budowlany zamienny przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów z dziedziny ochrony środowiska wiążący się z pozostającą w porządku prawnym decyzją organu wojewódzkiego, którą uzgodniono przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w aspekcie tych właśnie przepisów, nie mógł być uwzględniony tak przez organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję jak i przez sąd administracyjny kontrolujący tę decyzję pod względem zgodności z prawem, bowiem do czasu wzruszenia tej decyzji jej ustalenia są wiążące dla organu opierającego na niej swe rozstrzygnięcie. Twierdzenie zatem strony zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "nadal" kwestionuje rozstrzygnięcie decyzji Wojewody P. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, bez skutecznego doprowadzenia do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego, musiały pozostać bezskuteczne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w aspekcie kwestionowania poglądu, iż inwestor wywiązał się z obowiązku przedłożenia wymaganych uzgodnień i opinii są także gołosłowne, gdyż strona braków w tym zakresie nie wykazała, zaś jak to już wyżej podniesiono, okoliczność kwestionowania pozostającej w obrocie prawnym decyzji Wojewody P. stanowiącej właśnie uzgodnienie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie jest usprawiedliwione i skuteczne. Podnoszenie kwestii prawidłowości raportu oddziaływania inwestycji na środowisko również nie jest właściwe i nie może odnieść pozytywnego dla skarżącej strony rezultatu z tej przyczyny, iż przedstawienie gramatycznego brzmienia przepisu dotyczącego treści raportu nie jest wystarczające, gdyż uwzględniono w nim wymogi, które mogą odnosić się do różnego rodzaju przedsięwzięć inwestycyjnych, zaś konkretny raport zawiera tylko te z nich, które są konieczne dla danego rodzaju przedsięwzięcia. Poza tym przedmiotowy raport stanowił podstawę orzekania pozostającą w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, decyzją Wojewody P., zaś w tej decyzji potwierdza się prawidłowość raportu pod względem wymogów ochrony środowiska. Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten wymaga od organu administracji publicznej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś nie może budzić wątpliwości, iż w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten został należycie przez organ wydający zaskarżoną decyzję wykonany. Dokonano szczegółowej analizy zarówno treści odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wymaganym zakresie jak też wnikliwie wyjaśniono, jakie miały one znaczenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzupełnieniu tylko wypada zauważyć, iż zarzucając naruszenie prawa materialnego, a więc konkretnego uregulowania normatywnego stanowiącego podstawę orzekania przez organ administracji publicznej, poddanego kontroli pod względem zgodności z prawem przez sąd administracyjny, powinno się wskazać, na czym to naruszenie polegało, a więc odpowiednio wywieść, iż doszło do błędnej /niewłaściwej/ wykładni prawa materialnego, a więc, że rozstrzygano sprawę na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego z zastosowaniem nieodpowiedniej do danej sytuacji wykładni, lub też że miało miejsce oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwym przepisie prawa materialnego, podczas, gdy w danej sytuacji powinno się sprawę załatwić na podstawie innego przepisu /niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego/. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" wskazanych przepisów, z czego wynika, że sporządzający tę skargę nie dostrzegł różnicy pomiędzy poszczególnymi sytuacjami, które odnoszą się do "błędnej wykładni" oraz do "niewłaściwego zastosowania" normy prawnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.