II OSK 1574/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3412/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z 24 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej również jako "SKO") z [...] września 2015 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. M. złożył do Urzędu Gminy w Maciejowicach wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina Maciejowice. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wskazał, że pomimo istniejącego "sąsiedztwa", położenie terenu inwestycji nie pozwala na usytuowanie jakiegokolwiek budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy naruszałaby przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 dalej u.p.z.p.) tj. ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 dalej "prawo wodne") oraz rozporządzenie Nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 164 poz. 5193, ze zm. dalej "rozporządzenie Nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r.") W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji, wywiódł, iż jedyną przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że ciek wodny stanowi ciek naturalny, ponadto w jego ocenie organ nie zbadał całości materiału dowodowego co do tego cieku. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Maciejowice z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, gdyż decyzja w tym przedmiocie musi być zgodna z przepisami odrębnymi, zaś w rozpoznawanym przypadku nie jest zgodna z zapisem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 68 Wojewody Mazowieckiego. Kolegium zaznaczyło również, iż w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie określono cech zbiornika wodnego, od których zależałby zakaz zabudowy. Wobec tego uznało za zasadne przyjęcie, że zakazem objęte jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu każdego zbiornika wodnego. Odnosząc się do pojęcia "inne zbiorniki wodne", zdaniem organu, chodzi o inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody. Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Wójta Gminy Maciejowice, że inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej brak wykazania skonkretyzowanej podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w Siedlcach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd podzielił ocenę sprawy zaprezentowaną przez organy obu instancji i wskazał, że ochrona krajobrazu na ww. terenie stanowi realizację ogólnego obowiązku prawnego ochrony przyrody. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał naruszenie konkretnego zakazu obowiązującego na przedmiotowym terenie i wynikającego jednocześnie z wprowadzenia tej ochrony na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów rozporządzenia nr 68 Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r.. Celem głównym tego zakazu jest ochrona terenów ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotowe zakazy mają charakter bezwzględny w stosunku do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego i dotyczą szeroko rozumianej ochrony krajobrazu. Sąd stwierdził, że norma wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68 Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. wprowadza bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że planowana inwestycja w całości ma być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od znajdującego się na działkach inwestora, zbiornika wodnego. Jak wynika z ustaleń organów na działce będącej terenem inwestycji nr ew. [...] znajduje się zbiornik wodny oznaczony w ewidencji symbolem Wsr, ponadto działka ta bezpośrednio graniczy z działką nr ew. [...] określaną mianem Kanału Uchaczowskiego i oznaczoną symbolem Wp, na sąsiedniej działce [...] znajduje się również zbiornik wodny oznaczony symbolem Wsr, a na działce [...] zbiornik wodny oznaczony symbolem Ws. Wszystkie wymienione zbiorniki wodne znajdują się na terenie inwestycji lub w odległości mniejszej niż 100 m od tego terenu. Zdaniem Sądu, zakaz ten ma zastosowanie w odniesieniu do każdego zbiornika wodnego niezależnie czy stanowi ona zbiornik naturalny czy sztuczny oraz niezależnie od tego czy stale jest on wypełniony wodą czy też okresowo wysychający. Sąd przyjął, tak jak organy administracyjne, że skoro przepisy rozporządzenia nie precyzują co jest zbiornikiem wodnym, to bez względu na to czy zbiornik został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie podlega, co do zasady ochronie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu z dnia 24 lutego 2016 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego takich, jak: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego na działkach [...] i [...] w K., jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, podczas gdy wydanie takiej decyzji byłoby zgodne ze wszystkimi obowiązującymi powszechnie przepisami prawa; - § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu Kanału Uchaczowskiego (cieku sztucznego), podczas gdy wspomniany przepis mówi wyraźnie o linii brzegów, które to pojęcie może być stosowane jedynie do zbiorników i wód naturalnych; - art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu Kanału Uchaczowskiego, podczas gdy wspomniany przepis mówi wyraźnie o linii brzegów, które to pojęcie może być stosowane jedynie do zbiorników wód naturalnych; - art. 15 ust. 1 prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "linia brzegu" może odnosić się do zbiorników wodnych sztucznych podczas gdy z jasnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że może ono dotyczyć tylko zbiorników naturalnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło SKO w Siedlcach wnosząc o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również M. S. – właścicielka działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego - wyjaśniając, że dołączona do akt sprawy decyzja dotycząca warunków zabudowy została wydana indywidualnie dla jej działki i nie odnosi ona jakiegokolwiek skutku względem działek sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie kluczowa dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest prawidłowa wykładnia przepisu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. . Przepis ten mówi, iż na obszarze objętym ochroną wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały, że stwierdzenie "innych zbiorników wodnych" odnosi się do wszystkich zbiorników wodnych znajdujących się w odległości 100m od planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka ocena jest niesłuszna. Po pierwsze należy wskazać, że rozporządzenie nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 dalej "ustawa o ochronie przyrody"). Zakazy zawarte w rozporządzeniu nie mogą być zatem sprzeczne z treścią w/w ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zwrot "naturalnych zbiorników wodnych", jak słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej, oznacza, że nie jest możliwe wprowadzenie zakazu w odniesieniu do zbiorników sztucznych. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie ma sporu co do faktu, iż wszystkie zbiorniki wodne zlokalizowane w pobliżu planowanej inwestycji mają charakter sztuczny. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny podziela również argumentację pełnomocnika dotyczącą związku § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. z art. 15 ust. 1 prawa wodnego, który mówi, iż linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Sąd podziela zdanie pełnomocnika, że nielogicznym jest aby w jednym akcie prawnym ustawodawca posługiwał się zwrotem "linia brzegu" w odniesieniu do zbiorników naturalnych, a w innym do wszystkich zbiorników wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien odnieść się do powyższych kwestii i w oparciu o te ustalenia ponownie dokonać oceny stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.