II OSK 1575/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/10 w sprawie ze skargi A. T. oraz ze skargi P. K. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty S. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. oraz ze skargi P. K. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty S. w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3. przyznał na rzecz pełnomocnika reprezentującego A. T. kwotę 240 złotych oraz kwotę 55,20 złotych stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Powiatu w S. na nadzwyczajnej sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w S. W uchwale tej przyjęto, iż z uwagi na wygaśnięcie mandatu radnego S. F. w jego miejsce wstąpił P. P., kandydat w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – Komitet Wyborczy [...], tj. kandydat z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno najwyższą liczbę głosów. Następnie zaprzysiężono nowego radnego, który w dalszej części sesji brał udział w obradach i głosowaniu. W dalszej kolejności Rada Powiatu w S. podjęła kolejne uchwały: 1. nr [...] w przedmiocie odwołania Starosty S., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.); 2. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty S., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy; 3. nr [...] w przedmiocie wyboru Wicestarosty S., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy; 4. nr [...] w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu w S., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. P. K., A. T., S. F. i S. J. wezwali Radę Powiatu w S. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż podjęte w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwały zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W dniu [...] lipca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w S., wskazując, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 193 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Radę Powiatu w S., który wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1510/10 powyższą skargę oddalił. Pismem z dnia 21 lipca 2010 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty S. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż z uwagi na unieważnienie uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej decyzji brała udział osoba nieuprawniona – P. P., tym samym nie było wymaganego kworum do podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w S. wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego dotyczyło jedynie uchwały w sprawie obsadzenia mandatu radnego, a nie zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła też, że nie podziela stanowiska Wojewody. Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty S. wnieśli również A. T., S. J. i S. F., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucili uchwale naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 27 ustawy, a także naruszenie art. 191 i art. 193 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/10 Sąd odrzucił skargę S. J. i S. F., z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi. Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. Sąd I instancji zarządził połączenie spraw ze skargi P. K. (sygn. akt II SA/Wa 407/11) oraz ze skargi A. T. (sygn. akt II SA/Wa 1573/10) do łącznego rozstrzygnięcia i prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wa 1573/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił złożone skargi. Przywołując treść przepisów art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 12 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Sąd wskazał, że rada powiatu jest najważniejszym organem powiatu pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona (poza referendum) najwyższym organem stanowiącym powiatu oraz jest organem kontrolnym. W skład rady powiatu wchodzą radni, w liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców powiatu. W ramach swoich kompetencji rada powiatu podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały. Określony zaś w art. 12 ww. ustawy zakres wyłącznej właściwości rady powiatu oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Także podjęcie czynności z tego zakresu przez inny organ powiatu sprawi, iż uznane one będą przez organ nadzoru za czynności podjęte bez podstawy prawnej, a więc za czynności nieważne, nawet w przypadku, gdy rada powiatu wyrazi na to zgodę. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wyboru Starosty S., brała udział osoba niebędąca radnym. Jak bowiem zauważył Sąd, sesja Rady w dniu [...] czerwca 2010 r. rozpoczęła się uchwaleniem uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego. W miejsce radnego S. F. wstąpił P. P., który po zaprzysiężeniu, brał udział w obradach i głosowaniu, co wynika z protokołu sesji Rady w tym dniu oraz z listy obecności. Mając jednak na uwadze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., którym stwierdzono nieważność uchwały o obsadzeniu mandatu radnego Rady Powiatu w S., oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1510/10, oddalający skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd stwierdził, że przesądzone zostało, iż P. P., biorący udział w sesji Rady w dniu [...] czerwca 2010 r. nie był radnym. Ustaleniem tym, jak podkreślono, Sąd jest związany. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w tym przepisów określających kompetencje organów, skład rady powiatu i sposób podejmowania uchwał. Obok Rady Powiatu w uchwaleniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba niebędąca radnym. Tymczasem ustawa o samorządzie powiatowym w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31 wyraźnie wskazuje, iż jedynym właściwym organem do podjęcia uchwały o odwołaniu Starosty jest rada powiatu. Ustawa nie przewiduje w tym wypadku możliwości brania udziału w podejmowaniu uchwały osób trzecich. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu i zarzutów skargi dotyczących naruszenia ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz prawidłowości przeprowadzenia wyborów uzupełniających do Rady Powiatu w S., Sąd stwierdził, iż kwestie te nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, ponieważ były one badane w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1510/10, a wyrok tam wydany wiąże Sąd przy rozpatrzeniu niniejszych skarg. W skardze kasacyjnej Rada Powiatu w S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła część powyższego wyroku odnoszącą się do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. (pkt 1 wyroku) oraz ustalającą, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku). Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu w S. na sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. nie była organem stanowiącym i kontrolnym powiatu s. z racji brania udziału w jej obradach osoby nieuprawnionej, podczas gdy tylko poprzez uczestnictwo we wspomnianej sesji osoby nieuprawnionej, Rada Powiatu w S. nie utraciła przymiotu organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego; 2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zupełne zaniechanie oceny, także w motywach pisemnych wyroku, czy udział w sesji Rady Powiatu w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. osoby nieuprawnionej był istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym uzasadniającym stwierdzenie nieważności podejmowanych wówczas uchwał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – według skarżącego – udział w głosowaniu oraz sam głos P. P. P. jako osoby nieuprawnionej nie miał charakteru przesądzającego odnośnie przegłosowania odwołania poprzedniego starosty i zarządu oraz powołania nowego starosty i zarządu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności jej przepis art. 9 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2, nie uprawniają do stanowiska przyjętego przez Sąd, iż tylko poprzez uczestnictwo w sesji osoby trzeciej, rada powiatu niejako z mocy prawa przestaje być organem uchwałodawczym samorządu terytorialnego. Dlatego też, zdaniem Rady, koniecznym było przeprowadzenie analizy, czy udział w sesji Rady Powiatu w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. osoby nieuprawnionej był istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd zaś zaniechał tego typu oceny, co nastąpiło wbrew wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślono, z przebiegu głosowania wynika, że udział w głosowaniu oraz sam głos P. P. nie miał charakteru przesądzającego odnośnie przegłosowania odwołania poprzedniego starosty i zarządu oraz powołania nowego starosty i zarządu. W sesji, nie licząc już P. P., wzięło udział 10 radnych. Tylko do odwołania starosty konieczne jest uzyskanie kwalifikowanej większości 3/5 ustawowego składu rady, wybór nowego starosty oraz pozostałych członków zarządu następuje przy zachowaniu większości bezwzględnej ustawowego składu rady. Rada Powiatu w S. powinna liczyć 17 radnych. Skoro jednak niemożliwym okazało się w myśl art. 193 ust. 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, obsadzenie mandatu w miejsce mandatu S.F., który wygasł, to przyjąć należy, iż skład ustawowy Rady Powiatu w S. w omawianym okresie wynosił 16 radnych, więc kwalifikowana większość 3/5 ustawowego składu rady to 10 głosów za podjęciem uchwały co do odwołania starosty. Zgodnie z protokołem komisji taka liczba głosów radnych głosujących za podjęciem uchwały o odwołaniu Starosty S. i w konsekwencji całego Zarządu Powiatu, wystąpiła. Również pozostałe uchwały o wyborze Starosty S., Wicestarosty S., o wyborze pozostałych członków Zarządu Powiatu uzyskały wymaganą bezwzględną większość ustawowego składu Rady, nie uwzględniając oczywiście głosu P. P. W tej sytuacji należy przyjąć, że udział w sesji Rady Powiatu w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. osoby nieuprawnionej nie był istotnym naruszeniem prawa, które mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności podejmowanych uchwał. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie tej skargi i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu przez Sądem II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył zasad sformułowanych w wymienionych przepisach k.p.a., bowiem przepisy te nie obowiązują w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie obowiązują także w procedurze podejmowania uchwał. Na uwzględnienie natomiast zasługują zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy doprowadził do niezasadnego przyjęcia, iż Rada Powiatu w S. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była organem stanowiącym, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Wskazać należy, że przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, bowiem w podejmowaniu zaskarżonej uchwały organu powiatu brała udział osoba, która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego, nie była radnym. Niemniej jednak sam ten fakt nie może być uznany za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyjęcie przez Sąd a priori założenia, że skutkiem wyroku tego Sądu z dnia 4 stycznia 2011 r. było stwierdzenie, iż udział P. P. w sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. i zarządzonym w jej toku głosowaniu miał istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały, należy uznać za nieuprawnione. Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału P. P. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwoliłoby Sądowi na ocenę legalności tej uchwały. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady powiatu, nie oznacza że rada ta traci kompetencje i przestaje mieć status organu stanowiącego. Zmniejszenie ustawowego składu, a także, pod rządem przepisów ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz.1190), przed nowelizacją poprzedzającą ogłoszenie tekstu jednolitego, nawet zwiększenie liczby radnych w stosunku do składu ustawowego, samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego jego kompetencji i prawa do podejmowania uchwał. Możliwość działania w pomniejszonym składzie może być m.in. konsekwencją ustawowej zasady nie przeprowadzania wyborów ponownych i uzupełniających, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Nawet w sytuacji, gdy wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie w trybie art. 194 ust. 1 i 2 Ordynacji nie było możliwe, skład rady zmniejszył się więcej niż o 1/5, przeprowadza się wybory uzupełniające, chyba że do zakończenia kadencji zostało mniej niż 6 miesięcy. Uchwały podjęte w pomniejszonym składzie będą zatem ważne, gdy podjęto je w ustawowym trybie i na ustawowych zasadach (większością głosów zwykłą lub bezwzględną osób uprawnionych do głosowania). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.