II OSK 1578/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 591/19 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. T. na rzecz I. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 591/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nakazanie E. T. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w O., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2019 r., znak: [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz I. K. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie do dochowania wymaganej prawem procedury (skutkujące błędnym uwzględnieniem skargi) przejawiające się w: a. naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że wyjaśnienie, czy budynek mieszkalny jednorodzinny istnieje i jest użytkowany (w całości) legalnie stanowi element stanu faktycznego w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu naprawczym i tym samym poprzez wydanie przez sąd orzeczenia wykraczającego poza granicę sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Nie należy zapominać, że przedmiotem postępowania organów obydwu instancji była kwestia zastosowania procedury legalizacyjnej w kontekście wykonanych przez inwestora robót budowlanych wyszczególnionych w petitum decyzji administracyjnych zapadłych w trakcie postępowania administracyjnego, nie zaś legalność wybudowania całego domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przybudówką; Niezależnie od powyższego, b. rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 3 pkt 7 lit." ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), przejawiające się w uznaniu, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania należy zakwalifikować nie jako przebudowę, a jako nadbudowę obiektu budowlanego (ze względu na zwiększenie jego kubatury), podczas gdy nawet biorąc pod uwagę ustalenia sądu, zgodnie z którymi nadbudowa w niniejszej sprawie polegała na podwyższeniu ściany szczytowej i ściany podłużnej, to miała ona miejsce jedynie w obrębie istniejącej przybudówki, a nie całego domu mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto wykonane przez inwestora roboty polegały właśnie na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nieprowadzących do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku. Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dokonał także żadnych ustaleń jakoby doszło do zwiększenia kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bądź jego zakresu oddziaływania, 2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 145 § 1 pkr 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a. wskazanie w uzasadnieniu wyroku jakoby za uchyleniem decyzji obydwu instancji przemawiało naruszenie przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie, podczas gdy w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia brak jest wskazania, które dokładnie przepisy prawa materialnego zostały przez organy nadzoru budowlanego naruszone w stopniu warunkującym uchylenie decyzji administracyjnych, b. w nawiązaniu do powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie domniemywa, że Naczelny Sąd Administracyjny (prawdopodobnie jest to omyłka – skarżącej kasacyjnie chodziło o Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej całego obiektu budowlanego oraz przybudówki (a więc art. 48-49 Prawa budowlanego), jednakże w takim przypadku naruszenie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia ze względu na treść art. 103 ust. 2a Prawa budowlanego w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz dokumentacji złożonej do niniejszej sprawy, z której w sposób jednoznaczny wynika spełnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wydając zaskarżone orzeczenie, sąd wojewódzki wyszedł poza zakres rozpoznanej sprawy i naruszył tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd wojewódzki uznał, że jest uprawniony do uchylenia obydwu decyzji organów administracji publicznej ze względu na konieczność legalizacji całego budynku mieszkalnego inwestora (wraz z przybudówką), pomimo że zakres sprawy dotyczył samowoli budowlanej jedynie części tego budynku oraz zastosowania co do niej stosownej procedury legalizacyjnej. Choć przedmiotem rozpoznania organów nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego nie była kwestia legalności samego obiektu, to jednak zdaniem sądu wojewódzkiego jest to okoliczność wystarczająca do uchylenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że nawet w przypadku zasadności argumentacji sądu wojewódzkiego co do konieczności uprzedniego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej całego budynku (art. 48-49 Prawa budowlanego) to w takim wypadku, biorąc pod uwagę dowody zebrane w sprawie, stwierdzić należy, że procedura legalizacyjna oparłaby się o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i doprowadziłaby do analogicznego rozstrzygnięcia, jak zapadłe przed organami nadzoru budowlanego. Ewentualne naruszenie prawa materialnego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako nadbudowy obiektu budowlanego, stwierdzając, że wykonała remont dachu i przebudowała przegrody zewnętrzne pod postacią ścian przybudówki, a więc dokonała przebudowy ww. obiektu. Pismem z [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, I. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że przywołane przepisy to przepisy ustrojowe, które sąd administracyjny może naruszyć, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję oraz ocenił ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Następnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że kwestia wyjaśnienia, czy roboty budowlane mają miejsce w obiekcie istniejącym legalnie, wykracza poza zakres niniejszej sprawy. To zagadnienie będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje. Przede wszystkim sąd wojewódzki prawidłowo zakwalifikował wykonane przez inwestora roboty budowlane jako nadbudowę przedmiotowego budynku, a nie jako jego przebudowę. Na podstawie akt sprawy oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej bez wątpienia można stwierdzić, że w sprawie miała miejsce ingerencja w kubaturę budynku przez jej zwiększenie. Poprzez podwyższenie ściany szczytowej i ściany podłużnej "przybudówki" doszło bowiem do ingerencji w bryłę budynku w ten sposób, że objęto bryłą budynku przestrzeń ponad "przybudówką", która do tej pory nie była zagospodarowana ścianami zewnętrznymi budynku. Doszło zatem do zamknięcia ścianami zewnętrznymi wolnej przestrzeni do tej pory niestanowiącej bryły budynku, co doprowadziło do zwiększenia tej bryły (zwiększenia jej objętości), a w konsekwencji także do ingerencji w geometrię dachu co najmniej nad przybudówką. Przypomnieć bowiem należy, że jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, ale należy je zakwalifikować jako nadbudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1929/07, LEX nr 537766). Wiąże się to z tym, że w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego użyto jako parametru, który w wyniku przedsięwziętych robót budowlanych mających spełniać powyższą definicję nie powinien ulec zmianie, wysokości obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 190/20, LEX nr 3045651). Skoro zatem wykonane przez inwestora roboty budowlane, które doprowadziły do zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku, zostały prawidłowo zakwalifikowane jako nadbudowa, to dla ich zgodnego z przepisami przeprowadzenia, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), którego inwestor nie posiadał. Wynikiem tych prac, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, była bowiem ingerencja w bryłę i objętość budynku. Zgodzić należy się więc z sądem wojewódzkim, że w niniejszej sprawie, aby możliwe było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należy zastosować tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że efekt robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania w niniejszej sprawie, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Nadbudowana część nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z wymienionym dachem i jego pokryciem, spornym podwyższeniem ścian oraz wykonanym gankiem i dachem nad nim stanowi integralną całość. Dodać jednak trzeba, na co słusznie wskazał też sąd wojewódzki, że aby zastosowanie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego było możliwe, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy objęte tą procedurą obiekty budowlane zostały wybudowane na legalnie istniejącym obiekcie. Taka sytuacja nie wynika jednoznacznie z materiału dowodowego, a organy nadzoru budowlanego, wbrew regułom prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ogóle nie zajęły się tą kwestią, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym". Nie można więc przyjąć, że ustalenie faktu, czy nadbudowany budynek został wybudowany zgodnie z prawem, wybiega poza określone w zawiadomieniu postępowanie, skoro jest to istotny element przeprowadzonych robót budowlanych (bez nadbudowanego budynku niemożliwe byłoby przecież jego nadbudowanie). Wyjaśnienie tej okoliczności jest bez wątpienia istotnym elementem stanu faktycznego w tej sprawie i jest niezbędne do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, ze tak jak w przypadku decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić m.in. wszystkie nieusuwalne przeszkody do jego wydania, tak samo w odniesieniu do trybu naprawczego organ ten musi ustalić, czy wszystkie elementy stanu faktycznego pozwalają na jego zastosowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skoro w odniesieniu do obiektów posadowionych legalnie, które następnie zostały samowolnie rozbudowane, nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część, to a contrario jeśli nakaz rozbiórki dotyczy samowoli budowlanej posadowionej na samowolnie wybudowanych fundamentach, to nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w przypadku takiego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 438/18, LEX nr 3037026). Powyższe stanowisko można odnieść również do postępowania w trybie naprawczym – dopiero wtedy, gdy organ ustali, że obiekt, na którym została wykonana nadbudowa jest zgodny z prawem, może rozważać, czy tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego jest właściwy. W innej sytuacji organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności w postępowaniu bez ustalenia nie tylko stanu faktycznego, ale też bez ustalenia istnienia jego przedmiotu, na co słusznie wskazał sąd wojewódzki. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.