II OSK 1583/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 113/24 w sprawie e skargi O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 113/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi O. (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w postępowaniu dotyczącym rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości N.: 1. zobowiązał Powiatowego Inspektora do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 3. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor, zarzucając naruszenie: 1. art. 149 § pkt 1 i 3 [powinno być: "§ 1 pkt 1 i 3"] oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 1, 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości N., a w konsekwencji ustalenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy czynności w toku postępowania były podejmowane przez organ bez nieuzasadnionej zwłoki, z poszanowaniem zasad szybkości postępowania administracyjnego oraz prawdy obiektywnej i zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Organ podejmował, w ramach swoich możliwości i wobec postawy uczestników postępowania, czynności zmierzające do możliwie najszybszego załatwienia sprawy; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu była prowadzona w sposób wybiórczy i nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim ograniczenie się wyłącznie do badania, czy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego po wydaniu postanowienia kasatoryjnego w trybie art. 138 § 2 K.p.a., kiedy postanowienie to zostanie zaskarżone do sądu administracyjnego. Tymczasem pominięto podnoszoną przez Powiatowego Inspektora kwestię konieczności ustalenia stron postępowania celem zapewnienia im w nim czynnego udziału stosownie do art. 10 K.p.a. Było to istotne ze względu na śmierć w dniu 14 maja 2023 r. strony postępowania K.J. oraz przeniesienie części majątku [...] sp. z o.o. w W., właściciela zamontowanych urządzeń, na spółkę O. sp. z o.o. w W.. Wskazując na powyższe, Powiatowy Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że Sąd pierwszej instancji ograniczył kontrolę terminowości jego działania do rozważenia, czy po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora postanowienia kasatoryjnego dopuszczalne było dalsze prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, pomijając potrzebę ustalenia kręgu stron po śmierci K.J. oraz po przeniesieniu części majątku [...] sp. z o.o. na O. sp. z o.o. Należy przyznać, że trafnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora w celu ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Sąd pierwszej instancji ograniczył zasadniczy wywód do wyjaśnienia zagadnienia prawnego, to jest oceny, czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie kasatoryjne oraz brak akt administracyjnych mogły usprawiedliwiać powstrzymanie się organu od dalszego prowadzenia sprawy. Powyższe nie oznacza jednak takiego uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Motywy, którymi kierował się Sąd, pozostają dostatecznie czytelne, a wskazane braki uzasadnienia wyroku nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro również przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez skarżący kasacyjnie organ pozostaje nadal jednoznaczne, że dopuścił się on bezczynności, co wyjaśniono niżej. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 28 i art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Powiatowy Inspektor nie pozostawał w bezczynności, ponieważ prowadził postępowanie w granicach realnych możliwości, zmierzał do prawidłowego ustalenia stron i właściciela infrastruktury oraz musiał uwzględniać postawę uczestników postępowania. Tego stanowiska nie można podzielić. Bezczynność organu nie jest tożsama wyłącznie z całkowitym zaniechaniem jakiejkolwiek aktywności. Występuje także wtedy, gdy organ podejmuje pojedyncze czynności, lecz nie prowadzi sprawy w sposób ciągły, a pomiędzy kolejnymi działaniami powstają nieproporcjonalnie długie i nieusprawiedliwione okolicznościami odstępy czasu, powodujące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wynikający z art. 7 K.p.a., obowiązek prawidłowego ustalenia stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz obowiązek zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 K.p.a. nie uchylają dyrektywy szybkości postępowania z art. 12 § 1 i art. 35 K.p.a. Zasady te powinny być realizowane łącznie. Nie można zatem przyjąć, że samo istnienie obiektywnie potrzebnych czynności wyjaśniających wyłącza możliwość stwierdzenia bezczynności. Na tym tle trafne pozostaje co do zasady zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie kasatoryjne Wojewódzkiego Inspektora nie zwalniało Powiatowego Inspektora z dalszego prowadzenia postępowania. Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak oryginałów akt, przekazanych organowi drugiej instancji, a następnie do sądu administracyjnego, nie stanowił sam przez się przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Przechodząc do wnikliwszej oceny terminowości działania Powiatowego Inspektora, Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że okoliczności szczegółowe wskazywane przezeń w treści skargi kasacyjnej były co do zasady rzeczywiste i istotne. Organ powinien był ustalić, kto po śmierci K.J. wstępuje do postępowania oraz jaki podmiot, po zmianach organizacyjnych po stronie [...] sp. z o.o., powinien uczestniczyć w sprawie dotyczącej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy więc przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że podejmowane po dniu 23 października 2023 r. działania nie były pozbawione podstaw i miały znaczenie dla dalszego toku postępowania. Wszystko to nie może jednak przysłonić faktu, że nawet usprawiedliwione czynności nie uchylają zarzutu bezczynności, jeżeli są podejmowane przez organ w znaczących, nieuzasadnionych okolicznościami odstępach czasu. W realiach rozpoznawanej sprawy taka właśnie sytuacja wystąpiła. Po początkowej aktywności, wyrażającej się skierowaniem dnia 24 października 2023 r. pism do Gminy O.1, O. sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz do K.J.1 i D.J., a następnie po uzyskaniu części odpowiedzi w listopadzie 2023 r., postępowanie nie było dalej kontynuowane. Zwłaszcza brak odpowiedzi od K.J.1 i D.J. nie usprawiedliwiał kilkumiesięcznego zastoju w działaniach organu. Z dokumentacji sprawy wynika, że poza korespondencją z prokuratorem na przełomie listopada i grudnia 2023 r. nie podejmowano dalszych czynności aż do dnia 26 lipca 2024 r. Można przy tym nadmienić, że podjęcie czynności przez Powiatowego Inspektora było, jak się wydaje, zainspirowane działaniem Stowarzyszenia, które nieco wcześniej, dnia 16 lipca 2024 r., wniosło ponaglenie. Oznacza to, że od grudnia 2023 r. do lipca 2024 r. wystąpiła wyraźna i wielomiesięczna przerwa w procedowaniu organu. To właśnie ten okres niedziałania organu, nawet przy akceptacji konieczności ustalenia stron postępowania, uzasadniał stwierdzenie bezczynności. Tak długi czas wielokrotnie przekraczał terminy wynikające z art. 35 K.p.a. i nie może być w całości wyłączony z ich biegu na podstawie art. 35 § 5 K.p.a. z powołaniem się na postawę uczestników postępowania albo na przyczyny niezależne od organu. W takich realiach nie można mówić o prowadzeniu sprawy bez zbędnej zwłoki ani o zachowaniu standardu sprawności postępowania, o którym mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Nie można także podzielić zapatrywania, że wskazane okoliczności wyłączały możliwość zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Przeciwnie, przy uwzględnieniu opisanej wyżej przerwy w postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora i zobowiązał go do wydania aktu. Zarazem okoliczności powoływane przez skarżący kasacyjnie organ, czyli rzeczywiste trudności związane z ustaleniem kręgu stron i następstwa prawnego po K.J. oraz z wyjaśnieniem zmian po stronie [...] sp. z o.o., nie pozostawały bez znaczenia. Usprawiedliwiały one ocenę, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie obalały jednak samego wniosku o zaistnieniu bezczynności. W tym właśnie znaczeniu argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa zaskarżonego wyroku, natomiast ukazuje trafność oceny Sądu pierwszej instancji, który nie przypisał stwierdzonej bezczynności kwalifikowanego charakteru. Z tych przyczyn nie można przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 28 i art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.