II OSK 1585/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/17 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku (o wym. ok. 4,8 m x 7,0 m i wysokości ok. 4 m) zlokalizowanego na działce nr [...] w m. R., gm. Z., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącej ku temu przesłance w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej przepisów art. 10, 28 i 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), przejawiającego się w odstąpieniu od realizacji ciążącego na organie obowiązku ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego i prowadzeniu postępowania bez udziału osoby, której przysługiwał status strony, przy czym powyższe uchybienie stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, ponadto mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem M. B. był osobą, która dokonywała zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina Z. i w związku z tym mógł mieć wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach, zaś pozbawienie go udziału w postępowaniu uniemożliwiło organowi poznanie jego stanowiska i wiadomości w tym przedmiocie, jednocześnie pozyskanie przez organ ww. informacji mogłyby doprowadzić organ do poczynienia innych ustaleń, a w konsekwencji – do wydania odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącej ku temu przesłance w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiającego się w odstąpieniu od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w którego dyspozycji mógł być M. B., a następnie w poczynieniu ustaleń w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, przy czym powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd sanował poczynione przez organ nieprawidłowości w zakresie wyjaśniania istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym przyczyn, dla których nie doszło do uzupełnienia żądanej przez organ dokumentacji w terminie do [...] grudnia 2015 r., co doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu nieuzasadnionego założenia, że stroną w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie obecna właścicielka nieruchomości, nie jest natomiast stroną osoba, której przysługuje prawo użytkowania całej nieruchomości, a także prawo pierwokupu nieruchomości, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. z dnia 8 czerwca 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu nieuzasadnionego założenia, że możliwość wykonania decyzji administracyjnej stanowi wyłączne kryterium, według którego należy przyznać lub odmówić przyznania danej osobie statusu strony postępowania administracyjnego, podczas gdy definicja strony odwołuje się do pojęcia interesu prawnego, pomijając całkowicie aspekt podnoszony przez sąd pierwszej instancji. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie zakwestionował samej zasadności zarzutu naruszenia przez organ przepisów, nakładających na niego obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym etapie (art. 28, art. 10 i art. 64 § 4 k.p.a.), jedynie zaś stanął na stanowisku, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do podnoszenia takiego zarzutu, gdyż może go skutecznie podnieść wyłącznie osoba pozbawiona udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, choć faktycznie gwarancją realizacji prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak nie można uznać, że wyklucza to możliwość podnoszenia przez osoby inne niż pozbawione udziału w sprawie zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a odmówienie skarżącej prawa podnoszenia zarzutu naruszenia art. 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. oznaczałoby przyzwolenie na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia, wydanego z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie M. B. bezsprzecznie przysługuje status strony. Sąd wojewódzki nie poddał natomiast w ogóle analizie jego uprawnień, wynikających z prawa pierwokupu nieruchomości, ani prawa obecnego jej użytkowania, mimo że stan nieruchomości ma oczywiste i zasadnicze znaczenie dla zakresu uprawnień użytkownika, determinując sposób, w jaki użytkownik może z niej korzystać i wyznaczając rodzaj oraz wartość pożytków, jakie może z niej pobierać. W konsekwencji, pozbawienie M. B. możliwości brania udziału w postępowaniu doprowadziło do tego, że organ nie miał możliwości zapoznać się z jego stanowiskiem, ani dowodami, którymi może on dysponować. Organ rozstrzygał więc sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie starał się uzupełnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego ustaliły, że [...] lipca 2011 r., pracownicy PINB dokonali kontroli na terenie działki nr [...] w miejscowości R. gm. Z., podczas której ustalono, że na terenie działki zlokalizowano kort tenisowy oraz prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Powtórną kontrolę przeprowadzono [...] kwietnia 2012 r., podczas której stwierdzono, że na działce znajduje się budynek w trakcie realizacji (wym. ok. 4,8 m x 7,0 m i wys. ok. 4,0 m), kort tenisowy (wym. ok. 18 m x 33 m) ogrodzony (wys. ok. 4 m), ogrodzenie kamienno-stalowe (wys. ok. 2,2 m), utwardzenie terenu. Czynności te powtórzono w dniach [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. W dniu [...] września 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejną kontrolę na działce nr [...], w trakcie której stwierdzono, że na terenie nieruchomości zlokalizowano budynek, kort tenisowy, i że teren ten jest ogrodzony. Postanowieniem z [...] września 2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na dz. nr [...], wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na K. T., jako aktualnego właściciela przedmiotowej działki, obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] grudnia 2015 r. wskazanych w nim dokumentów. Następnie, [...] października 2016 r., po raz kolejny pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], w trakcie której ustalono, że stan budynku, kortu tenisowego i ogrodzenia od czasu ostatniej kontroli ([...] września 2014 r.) nie uległ zmianie. Organ odwoławczy dodał, że M. B., ówczesny właściciel, zgłosił [...] kwietnia 2011 r., do Starostwa Powiatowego w K., Filia w K., zamiar budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...]. Od tego zgłoszenia Starosta K., [...] czerwca 2011 r., zgłosił skutecznie sprzeciw. Natomiast kolejne zgłoszenie inwestora M. B. z [...] lipca 2011 r., budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr [...], zostało złożone po rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych związanych z budową ww. budynku, co zostało stwierdzone przez pracowników PINB podczas kontroli [...] lipca 2011 r., a więc nie można uznać, że roboty budowlane zostały wykonane po skutecznym zgłoszeniu. Organ odwoławczy stwierdził też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], nie przewiduje możliwości zabudowy, co oznacza, że nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego budynku trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy legalizacja obiektu nie jest możliwa. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. podkreślić należy, jak też słusznie wskazał sąd wojewódzki, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18, LEX nr 2763041 i cytowane tam orzeczenia). Wobec tego skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podnosić zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału innego podmiotu, skoro tylko on może stwierdzić, że został w nim pominięty i tylko on może na tę okoliczność się powołać. Dodać przy tym należy, że podmiot, którego dotyczy zarzut skarżącej kasacyjnie, M. B., jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości (sam dokonywał zgłoszeń do organu nadzoru budowlanego dotyczących przedmiotowego budynku) i nie ulega wątpliwości, że miał (i zapewne nadal ma) świadomość prowadzonego postępowania i tylko on, na tej podstawie, mógłby wnosić o uznanie go za jego stronę. Natomiast zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Jednak skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3054/18, LEX nr 2866266). Wobec tego, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/19, LEX nr 3030669). W niniejszej sprawie, choć inwestorem przedmiotowego budynku był poprzedni właściciel nieruchomości, to jak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, sprzedaż nieruchomości miała miejsce w 2013 r., podczas gdy obiekt powstał w 2011-2012 r., a nowa właścicielka miała świadomość, jaki jest stan faktyczny i prawny tej nieruchomości. Wobec powyższego, jedynym podmiotem, który powinien być obciążony obowiązkiem wykonania nałożonego decyzją z [...] maja 2017 r. nakazu rozbiórki, jest skarżąca kasacyjnie, która jako obecny właściciel nieruchomości może nią dysponować. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).