II OSK 1585/23

Dnia 9 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 października 2022 r., nr 792/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 5 października 2022 r., nr 792/2022, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr 210/2021, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o wstrzymaniu inwestorowi – ww. Spółdzielni robót budowlanych dotyczących budowy obiektu budowlanego: drogi wewnętrznej w obszarze działki nr ewid. gr. [...] w M., gm. M., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 P.b. Sąd I instancji stwierdził, że organ bardzo wnikliwie i wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Znalazło to wyraz zarówno w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych, jak też w uzasadnieniach postanowień. Zdaniem Sądu, rozważania organu są nawet zbyt drobiazgowe i nadmiernie szczegółowe, jak na przedmiot niniejszej sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do tego, jak zakwalifikować na płaszczyźnie prawa budowlanego przedsięwzięcie, które strona skarżąca nazywa utwardzeniem terenu, a organ drogą wewnętrzną oraz czy wykonanie w tym zakresie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, a jeśli tak, to czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz decyzje zatwierdzające projekty budowlane zamienne, przedsięwzięcie to obejmują. Co do kwalifikacji spornego obiektu, to bez wątpienia jest to droga, która z formalnego punktu widzenia ma status drogi wewnętrznej. Wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej. Wykonany obiekt ma wykonaną z betonowej kostki jezdnię o szerokości około 5 m i długości około 176 m, posiada betonowe krawężniki, chodnik i stanowi połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną, a budynkami mieszkalnymi zrealizowanymi w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę z 2018 r., zmienionej późniejszymi decyzjami. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że kwalifikując określony obiekt na płaszczyźnie prawa budowlanego, poza zakresem i rodzajem wykonanych robót, istotne jest także przeznaczenie w jakim obiekt ten został zrealizowany. W przedmiotowym wypadku przeznaczeniem tym jest umożliwienie skomunikowania miejsc postojowych przy wykonanych budynkach z drogą publiczną. Wykonany obiekt ma zatem służyć do przemieszczania się po nim pojazdów, a zatem z punktu widzenia prawa budowlanego stanowi obiekt liniowy jakim jest droga. To, że odnośnie tej drogi nie ma wydzielonego pasa drogowego, czy nie wybudowano zjazdów nie ma żadnego znaczenia. Pas drogowy to wydzielona część terenu, związana wyłącznie z drogą mającą status drogi publicznej. Droga wewnętrzna pasa drogowego nie posiada, nie musi mieć zjazdów w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i jako droga wewnętrzna nie musi być poprowadzona po wydzielonej działce stanowiącej publiczny charakter, nie musi też mieć charakteru publicznie dostępnego. Istotnym jest tylko to, że służy do poruszania się po niej pojazdów, czyli do poprowadzenia po niej ruchu drogowego. Nie można również podzielić poglądu strony skarżącej, że wybudowany obiekt nie jest drogą, a jedynie utwardzeniem terenu. Jak już bowiem wskazano, przy kwalifikowaniu na płaszczyźnie prawa budowlanego określonego obiektu, który w ramach robót budowlanych został wykonany jako utwardzony teren, istotnym jest cel tego utwardzenia. Oczywistym jest bowiem, że droga przeznaczona do ruchu pojazdów musi być utwardzona aby pojazdy mogły się po niej w ogóle poruszać. Innymi słowy utwardzenie to technika i sposób wykonania określonego obiektu, który w zależności od przeznaczenia jest stosownie do niego prawnie kwalifikowany. Przykładowo utwardzenie terenu w celu parkowania na nim pojazdu to parking, a utwardzenie terenu w celu poruszania się po nich pojazdów to jezdnia, będąca elementem drogi. Na tej płaszczyźnie rozważań można jeszcze dodać, że autostrada też jest utwardzonym terenem ale jest oczywiste, że na gruncie prawa budowlanego nikt jej nie będzie kwalifikował jako utwardzenia terenu, lecz jako obiekt liniowy będący drogą. Z powyższych względów zarzut strony skarżącej, co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast skoro wybudowany obiekt jest obiektem liniowym w postaci drogi wewnętrznej, to do jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym zakresie również organ prawidłowo ustalił, że takim pozwoleniem inwestor się nie legitymuje. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i z projektu nią zatwierdzonego i projektów zamiennych. Zarówno z treści projektu z lutego 2018 r., jak i z projektów zamiennych wynika bowiem, że projekt nie obejmuje swoim zakresem robót budowlanych nazwanych w nim utwardzeniem terenu. Dla tych robót wykonano odrębny projekt dopiero w sierpniu 2018 r., który nie był przedmiotem żadnego postępowania o pozwolenie na budowę (zgromadzony w ramach niniejszego postępowania i znajdujący się w aktach administracyjnych). Podkreślenia przy tym wymaga, że w części opisowej projektu z lutego 2018 r., dotyczącej zagospodarowania terenu (str. 4, T.l) oraz w części graficznej (str. 6, T.l) projektant wprost wskazał, że utwardzenie terenu – które odpowiada zakresowi zrealizowanych robót – będzie projektowane wg. odrębnego opracowania. W projektach zamiennych (str. 4 i 6 projektu zamiennego z czerwca 2019 r. oraz str. 3 i 9 projektu ze stycznia 2020 r.) projektant natomiast umieścił zwrot: "6. UTWARDZENIE TERENU - 1564,10 m2 - 21,55% - BEZ ZMIAN ZGODNIE Z DECYZJA Nr 165/2018, M. 18-05-2019 Znak: BA.6740.100.2018). Pomijając już, że w projekcie zamiennym podano nieco inną niż w projekcie pierwotnym powierzchnię terenu planowanego do utwardzenia oznaczonego Nr 6, który na części graficznej zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, to przede wszystkim roboty budowlane nazwane utwardzeniem terenu, oznaczone Nr 6 na części graficznej zagospodarowania terenu, nie były objęte projektem z lutego 2018 r., ani decyzją Starosty M. o pozwoleniu na budowę budynków z 2018 r. Tym samym sformułowanie projektanta, zawarte w tym zakresie w projekcie zamiennym, jest niezgodne z faktami. Można dorozumiewać, że jest to błąd i pewnego rodzaju przeoczenie, niemniej jednak z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej, określonej w projektach jako utwardzenie terenu. Tym samym zrealizowana droga wewnętrzna stanowi samowolę budowlaną, odnośnie której zachodziły podstawy do wydania zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Co się natomiast tyczy zarzutu niewłaściwego kręgu stron postępowania to jest on, w ocenie Sądu, bezzasadny z dwóch powodów. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, aby na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego, przymiot strony mógł przysługiwać innym podmiotom niż inwestor i Gmina M.. Przede wszystkim aktualnie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarzut dotyczący tzw. podstawy wznowieniowej, może być skutecznie podniesiony jedynie przez podmiot, który został bezpodstawnie pominięty w postępowaniu, a nie przez inny podmiot w jego imieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółdzielnia, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 3a P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wykonane utwardzenie części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków stanowi odrębny obiekt budowlany – drogę; - art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. 1693 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wykonane utwardzenie części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków stanowi drogę; - art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. przez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie wykonanego utwardzenie części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków jako utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych; - art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji braku przesłanek do jego wydania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającymi ze wskazanych przepisów, w szczególności poprzez wybiórczą analizę dowodów, a także poprzez nie niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz braku przeprowadzenia adekwatnego pełnego postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym i krzywdzącym dla strony przyjęciem, iż zrealizowała ona obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę; - art. 8 K.p.a., tj. naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na zupełnym pominięciu treści wydanej przez Starostę w M. decyzji o pozwoleniu na budowę budynków z 2018 r. zmienionej kolejnymi decyzji z 2019 r. i 2020 r. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozostawia wątpliwości także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa drogi wewnętrznej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samo powoływanie się przez skarżącą Spółdzielnię, że dokonała utwardzenia terenu nie jest wystarczające, ponieważ w rzeczy samej takie utwardzenie terenu, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie jest utwardzeniem gruntu samym w sobie, lecz stanowi wykonanie drogi wewnętrznej, o czym świadczy sposób zagospodarowania nieruchomości, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. A mianowicie, wykonany obiekt ma wykonaną z betonowej kostki jezdnię o szerokości około 5 m i długości około 176 m, posiada betonowe krawężniki, chodnik i stanowi połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną, a budynkami mieszkalnymi zrealizowanymi w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę z 2018 r., zmienionej późniejszymi decyzjami, co ma umożliwić skomunikowanie miejsc postojowych przy wykonanych budynkach z drogą publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to ustalenia wystarczające do stwierdzenia, że mamy do czynienia z "obiektem budowlanym" w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., do którego zaliczają się "budowle" – obiekty liniowe, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Poza tym będąca przedmiotem w niniejszej sprawie inwestycja odpowiada też definicji "obiektu liniowego" z art. 3 pkt 3a P.b. Zgodnie z tą legalną definicją przez "obiekt liniowy" należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. W pozostałej części definicja ta tylko przykładowo wymienia jakie obiekty budowlane należy uznawać za obiekty liniowe. Takiej też ocenie nie przeczy legalna definicja "drogi" jako budowli usytuowanej w pasie drogowym, o czym stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego definicja "obiektu liniowego" oparta jest bowiem na charakterystycznym parametrze, jakim jest "długość" obiektu budowlanego, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na uwagę zasługuje, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych m.in. droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg jest drogą wewnętrzną. Ocenie tej nie przeczy przywołana w skardze kasacyjnej uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/05, ponieważ zasadniczo potwierdza prawne rozróżnienie "dróg wewnętrznych", a co więcej, że istnieje możliwość nadawania przez gminę nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Poza tym powyższe rozważania dotyczące ww. definicji legalnych i tak nie mają zasadniczo znaczenia dla stwierdzenia, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, a zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ze wskazanych zaś w ww. zastrzeżeniu przepisów Prawa budowlanego nie wynika aby budowa drogi, także wewnętrznej, była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tych warunkach w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem utwardzenie działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., samo w sobie przekreśla o możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym bez wątpienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nie można rozumieć w ten sposób, że w wyniku tak wykonywanych robót budowlanych powstanie obiekt budowlany, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to obejście prawa – samowola budowlana. Wynika to z tego, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w art. 29 ust. 4 pkt 4, a nie w ust. 1 i 2, gdzie mowa o budowie obiektów, to utwardzenie jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 (czy też obiektu liniowego – art. 3 pkt 3a), chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który miałby wykraczać poza granice rozumienia tego pojęcia. Ponadto skutecznej podstawy dla zakwestionowania prawnej kwalifikacji przedmiotowych robót jako budowy drogi wewnętrznej nie stanowi argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do "funkcji służebnej" ww. drogi. W tym zakresie wymagane było ewentualne wykazanie, że nie mamy do czynienia z drogą, lecz z "urządzeniem budowlanym" – przejazdem, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 P.b., a tego w skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni jej argumentację nieskuteczną. Przecież droga, a przejazd to nietożsame pojęcia. W tych warunkach brak pozwolenia na budowę ww. drogi wewnętrznej skutkował zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i wstrzymaniem robót budowlanych, a więc wdrożeniem trybu legalizacji samowoli budowlanej, a nie trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 3a P.b.; art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.; art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera w stopniu dostatecznym wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, a mianowicie z jakich względów Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę jako niezasadną. Ocena ta zaś poddaje się instancyjnej kontroli. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniami jakoby zaskarżony wyrok zapadł w wyniku wybiórczej analizy dowodów, niewyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy oraz braku przeprowadzenia adekwatnego pełnego postępowania dowodowego, a także naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie ustalono, że uzyskane przez organ projekty budowlane, a zatwierdzone w decyzjach udzielających pozwolenia na budowę, nie obejmowały swoim zakresem budowy ww. drogi wewnętrznej, nawet jeżeli inwestor określał tego rodzaju budowę jako "utwardzenie terenu" (wręcz wprost wskazano, że taki zakres robót będzie przedmiotem odrębnego opracowania). W żadnym razie nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, że udzielone pozwalania na budowę miałyby dotyczyć przedmiotowej inwestycji drogi wewnętrznej. Poza tym jeżeli w omawianym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nawiązują do naruszenia przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, to należy wskazać, że Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegały uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jest nieskuteczna. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 8 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.