II OSK 1588/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek- Rak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 23/24 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1/ uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/24, uwzględniając skargę obywatela Ukrainy A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po pierwsze, zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, po drugie, stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności, po trzecie, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte, w pozostałym zakresie skargę oddalił, po piąte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ustalił, że skarżący wnioskiem z 31 lipca 2023 r., doręczonym organowi administracji 2 sierpnia 2023 r., wniósł o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zaś organ administracji po doręczeniu mu tego wniosku co najmniej do 5 lutego 2024 r. nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku oraz do dnia wyrokowania nie wydał w sprawie decyzji. W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji "pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w procedowaniu wniosku Skarżącego w okresie co najmniej od dnia następnego po 04 września 2023 r. (ewentualnie, najpóźniej: 02 października 2023 r.) - kiedy to upłynął termin, w którym prawidłowo działający Organ powinien był wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku". W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 31 lipca 2023 r. Nadto, konsekwentnie (zdaniem Sądu pierwszej instancji) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności. Sąd pierwszej instancji uznał także, że nie było podstaw do przyjęcia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W końcu Sąd ten także przyjął, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenie organowi administracji grzywny. W związku z tym w zakresie żądań skarżącego przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, przy czym zaznaczył, że rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi obejmuje także zawarte w skardze żądanie stwierdzenia przewlekłości. Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach 1, 2, 3 i 5. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzucono naruszenie art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.) oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i odrzucenia skargi albo przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż zawiera podstawy kasacyjne, z których zasadny jest zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawa o pomocy). Przed wyjaśnieniem zasadności wskazanego wyżej zarzutu należy odnieść się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, które niestety nie jest zbyt jasne. Sąd pierwszej instancji, jak się wydaje, połączył w rozpoznawanej sprawie bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z bezczynnością, której dotyczy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Świadczą o tym wywody zawarte na stronach od 3 do 6, w których oba przepisy są powoływane, jako odnoszące się do bezczynności. Ponadto z niektórych stwierdzeń Sądu pierwszej instancji wprost wynika, że uznał, iż bezczynność organu administracji przejawiała się tym, że skarżący nie został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych skargi. Na przykład na str. 7 uzasadnienia stwierdza się, że Wojewoda Wielkopolski "dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która przejawiła się (...) w niewezwaniu Wnioskodawcy (...) do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 31 lipca 2023 r.", zaś na str. 13, że "w ocenie Sądu przepisy te [art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ustawy o pomocy] (...) nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania (...) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności w wezwaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.". Jednocześnie jednak Sąd pierwszej instancji przyjmuje, że bezczynność dotyczyła niezałatwienia sprawy, a więc wydania decyzji, w ustawowym terminie. Wynika to z samego rozstrzygnięcia, w którym zobowiązano do załatwienia sprawy, a nie do wezwania o usunięcie braków formalnych podania. Potwierdzają to także niektóre stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na str. 7 uzasadnienia za zacytowanym już fragmentem Sąd pierwszej instancji stwierdza, że ta bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, przejawiająca się w "niewezwaniu Wnioskodawcy (...) do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 31 lipca 2023 r. (...) w konsekwencji przełożyła się na niezałatwienie sprawy tego wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku przez Sąd". Z kolei na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku po wywodach dotyczących terminu, w którym powinno się zastosować tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., stwierdza się, że do dnia wyrokowania nie została wydana decyzja. Jednakże, mimo że Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., to jednak tego przepisu nie zastosował. Pomijając wątpliwości interpretacyjne, jakie wywołuje powołany przepis, można przyjąć, że stosując go należałoby w razie uwzględnienia skargi, czy to na bezczynność, czy na przewlekłość, wskazać w rozstrzygnięciu ten inny akt lub czynność, których powołany przepis dotyczy. Nie może to być przy tym akt lub czynność określona w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz - jak wynika z dosłownej treści art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej i postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem, skoro Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w kontekście zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., to uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, powinien był rozstrzygnięcie sformułować tak, aby wynikało z niego, że dotyczy ono jakiegoś aktu lub czynności wynikających z tego właśnie przepisu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy z konkretnego wniosku skarżącego, czyli zastosował formułę rozstrzygnięcia typową w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na bezczynność z tego względu, że mimo iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został doręczony organowi administracji 2 sierpnia 2023 r., to do dnia wydania zaskarżonego wyroku sprawa z tego wniosku nie została załatwiona. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy jest zasadny. Z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy bowiem wynika, uwzględniając kolejne nowelizacje w zakresie określonego w tym przepisie terminu, że w okresie od 1 stycznia 2023 r., co najmniej do dnia wydania zaskarżonego wyroku, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu. Nadto z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy wynika, że w tym okresie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach m.in. zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących m.in. bezczynności i przewlekłości. W związku z powyższym, skoro podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostało doręczone organowi administracji 2 sierpnia 2023 r., a więc we wskazanym okresie, to w świetle powołanych przepisów nie było dopuszczalne uwzględnienie skargi na bezczynność. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do przyjęcia, że skarga była niedopuszczalna, mianowicie zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 37 § 3a k.p.a. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, to nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej, jak ten przepis został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Wobec działania art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy przepisy ustawy o cudzoziemcach określające termin załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mają istotnego znaczenia w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż w okresie, o którym mowa w jego ustępie pierwszych, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ustępach pierwszych, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Nie jest on zatem jasny, jednakże wynika z niego, że dotyczy on konkretnych obowiązków organów wynikających m.in. z art. 36 k.p.a. Nie ma on zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżący nie powinien ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.