II OSK 1604/21

Dnia 8 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 318/21 w sprawie ze sprzeciwu A. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 318/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw od zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w P. w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dwudziestu siedmiu garaży, przewidzianej do realizacji na terenie działki ozn. nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S., gmina S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. W., I. W., E. W., U. G. i G. G.. Zaskarżoną decyzją SKO w P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji odwołujący się posiadają interes prawny, a w konsekwencji przysługuje im status stron w przedmiotowym postępowaniu. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy SKO stwierdziło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie poddał sporządzonej analizy krytycznej ocenie. Istotne wątpliwości Kolegium budzi prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji wskaźników i parametrów planowanej zabudowy. W odniesieniu do linii zabudowy, SKO powołało się na treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i stwierdziło, że w analizie kwestię linii zabudowy opisano w nader ogólnikowy sposób ograniczając się do stwierdzenia, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustala się w odległości 6,0 m od granicy działki – zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ze względu na brak szczegółowej analizy kształtowania się linii zabudowy, Kolegium nie ma możliwości, w oparciu o sporządzoną analizę, ocenić prawidłowości ustalenia tego wskaźnika. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, SKO powołało się na treść § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz pogląd orzeczniczy i wskazało, że zasadą przyjętą w rozporządzeniu jest, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie dokonał ustalenia tego wskaźnika jako 0,14. Natomiast w wyniku sporządzonej analizy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalenia tego wskaźnika, ale na poziomie 0,25, poza enigmatycznym stwierdzeniem, że taka wartość występuje na obszarze analizowanym [w decyzji wskaźnik ten zaś ustalono jako 0,18-0,25]. W tej sytuacji Kolegium nie ma możliwości, w oparciu o sporządzoną analizę, ocenić prawidłowość ustalenia tego wskaźnika. W odniesieniu do szerokość elewacji frontowej, SKO powołało się na treść § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia i stwierdziło, że zgodnie z analizą urbanistyczną, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,50 m. W analizie wskazano, że można ustalić szerokość elewacji frontowej na poziomie 25 m stwierdzając, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o szerokości do ok. 18-27 m. Ponadto, zdaniem organu, budowa 27 garaży o szerokości do 3,5 m każdy, wbudowanych w skarpę nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. W ocenie Kolegium, również w przypadku tego wskaźnika, wbrew wymogowi § 6 ust. 2 rozporządzenia, w analizie nie wykazano dopuszczalności odstąpienia od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym. W odniesieniu do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, SKO powołało się na treść § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia i stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył ten parametr dla budynku mieszkalnego na poziomie 8-11 m oraz garażu na poziomie 3-3,5 m. W analizie ograniczono się do ogólnikowego stwierdzenia, że wartości te ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, bez szczegółowego odniesienia do wielkości występujących na obszarze analizowanym. Kolegium również w tym zakresie nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że dodatkowej analizy wymaga również kwestia, czy planowana inwestycja nie będzie obejmowała terenu powyżej 0,5 ha przewidzianego pod docelowe zainwestowanie pod garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, co w konsekwencji mogłoby kwalifikować planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znaczące oddziaływać na środowisko. Zdaniem SKO, organ I instancji rozstrzygnął sprawę na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgromadzonych dowodów. W ten sposób zakwestionowaniu musiało podlegać przyjęcie, że wykazano w sposób należyty dopuszczenie wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustalenia te pozostają zatem w sprzeczności z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Powyższą decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek. Następnie skarżący przedstawił argumentację, wskazującą z jakich względów w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił poszczególne parametry dla planowanej zabudowy. Ponadto wskazał, że odwołujący nie wskazali w przedmiotowym postępowaniu swojego interesu prawnego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w P. wniosło o jego oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 318/21, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej i wnoszonego od takiej decyzji sprzeciwu. Następnie Sąd odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego przymiotu strony podmiotów, które wniosły odwołanie. Sąd, powołując się na treść art. 28 K.p.a. i ugruntowane orzecznictwo sądowe (licznie przywołane), a także art. 140, art. 143 i art. 144 K.c., ocenił, że organ zasadnie uznał, iż wnoszący odwołanie mają interes prawny. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego sprzeciw wskazał, iż fakt, że pomiędzy nieruchomościami wnoszących odwołanie, a działką inwestycyjną przebiega droga nie może skutkować pozbawieniem, ich przymiotu strony. Jak słusznie podnosiły organy, charakter oraz rozmiar planowanej inwestycji, choćby związany z ruchem samochodowym i związanymi z tym immisjami spowoduje zwiększenie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również okoliczność, że wnoszący odwołanie brali czynny udział w postępowaniu oraz fakt, iż organ I instancji w dniu 12 grudnia 2019 r. mając na uwadze lokalizację i charakter inwestycji dokonał korekty ustalenia stron postępowania uznając za strony m.in. wnoszących odwołanie. Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez strony postępowania. Natomiast Sąd, przechodząc do meritum sprawy, stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i powinna pozwolić na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W ocenie Sądu, wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie nie sprostał. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna nie uzasadnia wystarczająco określenie parametrów planowanej inwestycji na podstawie §§ 4-8 ww. rozporządzenia. Zasadniczo nie uzasadniono ustalenia parametru wysokości zabudowy. Sąd podzielił również wątpliwości organu odwoławczego odnoszące się do kwestii ustalenia parametrów zabudowy w odstępstwie od ogólnych zasad w sytuacji gdy nie wynika to z analizy urbanistycznej, co dotyczyło ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Ponadto, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, w zestawieniu parametrów zabudowy działek z obszaru analizowanego, w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, wskazano wielkości średniej szerokości elewacji dla zabudowy na działce. Powyższe powoduje wątpliwości Sądu czy w analizie podano faktyczną szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czy też jest to średnia arytmetyczna zabudowy istniejąca na poszczególnych działkach. Sąd pozytywnie ocenił argumentację zawartą w sprzeciwie, jednak stwierdził, że przy uzasadnianiu ustalonych w decyzji warunków zabudowy skarżący nie może wyręczać organu. To ze stanowiska organu mają wynikać względy jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie o określonej treści. W ocenie Sądu, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna – zawierająca tabelaryczne zestawienie nie wszystkich wskaźników zabudowy (całkowity brak informacji o wysokości budynków w obszarze analizowanym) na działkach z obszaru analizowanego oraz niezawierająca żadnych, poza lakonicznymi stwierdzeniami, danych uzasadniających odstępstwa od ogólnych zasad ustalania parametrów zabudowy – jest wadliwa. Urbanista, sporządzając analizę urbanistyczną, wie jaki jest kształt obowiązującej w obszarze analizowanym zabudowy i czy wprowadzenie takiej, a nie innej zabudowy nie spowoduje zakłócenia lokalnego ładu przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dbania o ład przestrzenny, nadając temu obowiązkowi postać zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko jej uzupełnienia. Analizy urbanistycznej choćby ze względu całkowity brak danych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niezrozumiałe określenie średniej szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych działek nie można uznać za podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo przyznały, iż W. W., I. W., E. W., U. G. i G. G. są stronami niniejszego postępowania i wykazali swój interes prawny. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwu oraz uznanie za prawidłową decyzji kasatoryjnej SKO, pomimo braku przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Nie jest tym samym zasadny wniosek procesowy o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że podmioty, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "strony postępowania administracyjnego" i "interesu prawnego", o jakich mowa w art. 28 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wnosi nic nowego, a jedynie potwierdza przedstawioną przez Sąd I instancji argumentację. W tym też zakresie Sąd I instancji wyjaśnił co należy rozumieć przez pojęcie działki sąsiedniej, ponieważ jej wyróżnikiem nie jest wyłącznie bezpośrednie sąsiedztwo. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia powielana w skardze kasacyjnej przez skarżącego argumentacja wskazująca, że nieruchomość podmiotów wnoszących odwołanie znajduje się po drugiej stronie ulicy i jest dodatkowo przedzielona chodnikiem (20 m i więcej). Nie jest to argumentacja, która może skutecznie podważyć dokonaną w sprawie ocenę, która opiera się na przysługującym prawie własności (art. 140-144 K.c.), charakterystyce planowanej inwestycji i jego oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości (immisje); przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd prawny, że prawo własności może stanowić źródło interesu prawnego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podważono zaś oceny, zgodnie z którą charakter oraz rozmiar planowanej inwestycji, choćby związany z ruchem samochodowym i związanymi z tym immisjami spowoduje zwiększenie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich. Mamy bowiem do czynienia z inwestycją polegającą na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dwudziestu siedmiu garaży, co niejako z istoty tego rodzaju inwestycji może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich. Poza tym także organ I instancji uznał wnoszących odwołania za strony postępowania, dokonując w tym zakresie stosownej korekty kręgu stron postępowania. A zatem pomimo, że argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na stwierdzeniu, że w sprawie posłużono się wyłącznie ogólnym rozumieniem "uciążliwości i ograniczeń", jednak w zestawieniu z charakterystyką planowanej inwestycji i kwestią występowania sąsiedniej zabudowy, nie przedstawiono za jej pomocą spójnego wywodu, z którego można by wywieść, że planowania inwestycja nie będzie nosiła ze sobą immisji wpływających na sąsiednie działki. Jeżeli w tym zakresie skarżący argumentuje, że w sprawie nie uwzględniono całości materiału dowodowego, to powinien wykazać jaki konkretnie materiał dowodowy miałyby przemawiać za odmówieniem odwołującym się podmiotom przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy znajduje potwierdzenie pogląd, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej także w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Uwzględnienie interesów wynikających z prawa własności w procesie planowania przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście w procesie stosowania prawa nie ma przy tym miejsca na automatyzm polegający na stwierdzeniu, że właściciel działki sąsiedniej zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania w sprawie warunków zabudowy, albowiem nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Taka zaś ocena w odniesieniu do inwestycji znacznych rozmiarów, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (aktualnie ustalony wskaźnik zabudowy umożliwia zagospodarowanie ponad 2200 m2 powierzchni działki), powoduje, że dla przeciwstawienia się uznaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości za strony postępowania administracyjnego nie wystarczy li tylko argumentowanie na samą okoliczność braku bezpośredniego sąsiedztwa. Co więcej, w skardze kasacyjnej przedstawia się sposób zagospodarowania na działce podmiotów wnoszących odwołanie i argumentuje się, że w związku z istniejącym tam zagospodarowaniem będą uciążliwości, co jednak nie jest winą inwestora. Taka zaś argumentacja w zasadzie potwierdza możliwość oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, czego nie można uzasadniać takim, a nie innym zagospodarowaniem sąsiednich nieruchomości; a wręcz odwrotnie przy tej ocenie oddziaływania należy przede wszystkim uwzględnić sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, na które może wpływać planowania inwestycja. Przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do zwiększenia niedogodności dla osób korzystających z drogi publicznej. Chodzi tu bowiem o kwestię tego jak planowana inwestycja będzie wpływała na otoczenie, tj. z ruchem samochodowym wywołanym tą inwestycją, a nie prawnymi możliwościami obsługi w tym zakresie dróg publicznych. Poza tym charakter prawny zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wyklucza możliwość stwierdzenia, że w tej sprawie istnieje subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, które ogranicza prawo właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Formułowanie takich tez na aktualnym etapie postępowania jest przedwczesne w sytuacji istniejących w sprawie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, ponieważ dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy można będzie stwierdzić w jaki sposób zgodny z prawem inwestor (skarżący) będzie mógł zagospodarować swoją nieruchomości i czy ewentualne żądania osób trzecich w tym zakresie znajdują uzasadnione prawnie podstawy. Sąd I instancji swojej oceny nie oparł na poglądzie, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz wskazał, że taki interes posiadają te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. A zatem właśnie w okolicznościach tej sprawy takiej oceny istnienia indywidualnego interesu prawnego dokonano, czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Także w ramach drugiego, a zarazem ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, przywołana tam argumentacja skarżącego dotycząca charakteru prawnego art. 138 § 2 K.p.a. nie wnosi do sprawy nic nowego, ponieważ zasadniczo tylko powiela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, który trafnie wyłożył istotę zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Odnośnie zaś konkretów dotyczących wskazanych przez organ odwoławczy uchybień procesowych, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, argumentacja skargi kasacyjnej tej oceny w żaden sposób nie podważa. Opiera się bowiem na stwierdzeniu, że jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. miało wątpliwości co do wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, powinno zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wyjaśnienia, gdyż przedmiotowa analiza zawiera odpowiedzi na wszelkie wątpliwości podnoszone przez organ. Dalej, zdaniem skarżącego, fakt, iż organ II instancji nie potrafi zanalizować danych zawartych w analizie cech i funkcji nie powinien być powodem do wydania decyzji kasatoryjnej. Rzecz w tym, że ocena prawna dotycząca zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. opierała się nie na wątpliwościach, czy też tego, że organ nie potrafi zanalizować danych zawartych w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Osią podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia było stwierdzenie oparte na treści §§ 4-8 ww. rozporządzenia, że organ I instancji zasadniczo nie uzasadnił ustalenia parametru wysokości zabudowy; a ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w odstępstwie od ogólnych zasad w sytuacji gdy nie wynika to z analizy urbanistycznej, co dotyczyło ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w zestawieniu parametrów zabudowy działek z obszaru analizowanego, w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, wskazano wielkości średniej szerokości elewacji dla zabudowy na działce. W konsekwencji Sąd stwierdził, że analiza urbanistyczna jest wadliwa, w sytuacji gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dbania o ład przestrzenny (zasada wyrażona w art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). W skardze kasacyjnej żadnych konkretów w tym zakresie nie wskazano tak aby można było wywieść, że analiza urbanistyczna została prawidłowo sporządzona. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a także i z tego względu, że w sprawie nie miał w ogóle zastosowania art. 151 p.p.s.a., ponieważ podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.