II OSK 161/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/23 w sprawie ze skargi A. P., W. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO.4103.87.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. P., W. P. i M. P. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO.4103.87.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki Z. Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy [...] (dalej "inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: - budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do 18 obiektów) wraz z realizacją garaży (do 17 budynków); - budowie drogi wewnętrznej; - realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji, Decyzją z 5 maja 2023 r. nr 183 Prezydent Miasta Częstochowa (dalej "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił warunki i zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu obejmującego działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] (o łącznej powierzchni 7317 m²), położone w C. przy ul. [...], dla ww. zamierzenia. Prezydent zauważył, że parametry, cechy i wskaźniki dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (tj. powierzchnia zabudowy, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) zostały określone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze. zm.) – dalej "rozporządzenie MI". Linia zabudowy inwestycji ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI (przyjęto wartość mieszczącą się w wynikach analizy), szerokość elewacji frontowych ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 (przyjęto wartość mieszczącą się w wynikach analizy), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych odpowiadała § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przyjmując wartość maksymalną, natomiast geometrię dachu ustalono według § 8 ww. rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że wartości inne niż średnie wyznaczono z uwagi na możliwości wynikające z przeprowadzonej analizy oraz charakter planowanej inwestycji. Ustalenia dotyczące wskaźników i innych parametrów zawartych w decyzji nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego, a projektowana zabudowa jest uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu i wpisuje się w otoczenie. Lokalizacja inwestycji w zbliżeniu do granic sąsiednich będzie dopuszczalna bowiem takie zbliżenie występuje w przypadku już istniejącej w granicach obszaru analizowanego zabudowy , a zatem wystąpi w tym zakresie kontynuacja. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 6 lipca 2023 r. nr SKO.4103.87.2023, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 5 maja 2023 r. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów regulujących sporządzenie analizy urbanistycznej na potrzeby ww. inwestycji. Obliczenia wartości wskaźnika intensywności zabudowy przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy a odstępstwo od wskaźników średnich parametrów zabudowy zostało należycie uzasadnione. Przeprowadzona analiza jednoznacznie wskazuje, które nieruchomości stanowiły podstawę ustalenia parametrów i wskaźników, w oparciu, o które dochodzi do ustalenia warunków zabudowy a przede wszystkim dokonanie wyliczeń i ustaleń zgodnie z § 4-8 rozporządzenia MI. W ocenie Kolegium, organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem ustalił poszczególne parametry dla istniejącej zabudowy oraz prawidłowe cechy, przedstawiając je w analizie i decyzji a następnie dokonał wyliczeń matematycznych dla zamierzenia inwestycyjnego ustalając właściwy wskaźnik, argumentując w sposób logiczny odejście od wskaźników średnich. Za przekonującą uznano argumentację organu I instancji w zakresie odstąpienia od wskaźnika średniego dla wielkości powierzchni zabudowy i ustalenie go na poziomie do 27%. Prawidłowo w ocenie Kolegium organ I instancji przyjął szerokość elewacji frontowych budynków (do 10,5 m dla każdego budynku, a szerokość elewacji od ul. [...] do 12 m) podobnie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 7 m - która została ustalona w oparciu o wartość maksymalną tego wskaźnika dla zabudowy znajdującej się w obszarze poddanym analizie. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący zjazd z ul. [...] (droga kategorii gminnej) poprzez projektowaną drogę wewnętrzną, co spełnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium zaaprobowało argumentację w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium stwierdziło, że badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa budowlanego a także interesów osób trzecich rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do kwestii linii energetycznych przebiegających nad terenem projektowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że odległość inwestycji od tych linii będzie przedmiotem kontroli na etapie pozwolenia na budowę. Organ I instancji zasygnalizował w pkt 2a zaskarżonej decyzji, że z uwagi na przebieg przez teren inwestycyjny napowietrznej linii elektroenergetycznej, konieczne będzie uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu z dysponentem sieci elektroenergetycznej. Odnośnie do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej Kolegium wskazało, że z uwagi na treść art. 89 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.775) – dalej "K.p.a.", nie znalazło podstaw do jej wyznaczenia. A. P. i W. P., M. P. (dalej "Skarżący"), L. H., Z. H., J. P., R. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Mając na uwadze, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dl inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do 18 obiektów) wraz z realizacją garaży (do 17 budynków), drogi wewnętrznej oraz realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji, Sąd za bezsporną uznał konieczność prowadzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (brak miejscowego planu zagospodarowania dla terenu inwestycji). Następnie Sąd przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. określającego łączne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to tzw. analiza urbanistyczna). Zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sąd zauważył, że w sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 69 m od granicy południowej, wschodniej i zachodniej oraz ok. 85 m od granicy północnej. W ocenie Sądu, takie wyznaczenie obszaru analizowanego było prawidłowe, gdyż przyjęta przez organy wielkość min. 69 m odpowiada trzykrotności frontu terenu. Rozszerzenie obszaru analizowanego do 85 m do strony północnej granicy działki inwestycyjnej przez organ I instancji zostało przez niego uzasadnione a użyta argumentacja znajduje swoje uzasadnienie w analizie materiału dowodowego sprawy i w przywołanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych, które Sąd zaakceptował. Organy prawidłowo przyjęły, że front terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przylega do ul. [...], a jego szerokość wynosi 23 m. Wbrew zatem zarzutowi skargi nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze Sąd stwierdził, że nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Sąd wyjaśnił, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., sygn. II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo, CBOSA). Organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Warunek sąsiedztwa należy bowiem utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp". W konsekwencji przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, CBOSA). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że dotyczącą one przede wszystkim dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i jej intensywności. Strony skarżące nie negują przy tym istnienia w obszarze analizowanym takiej zabudowy. Sąd nie podzielił zarzutu dopuszczenia zabudowy bliźniaczej w ilości objętej zamierzeniem budowlanym. Sąd podkreślił, że o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji – parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Tym samym kontrolą sprawowaną przez Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy było nie tylko spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, lecz także ustalone przez organy parametry zabudowy. W ramach tej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że wyniki sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej dawały podstawy do ustalenia wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy. Sąd zwrócił uwagę na konieczność dołączenia analizy urbanistycznej zawierającej część tekstową i graficzną, jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia MI nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. To w oparciu o jej treść Sąd dokonał weryfikacji twierdzeń organów wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście zastosowanych przez organ odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, których dopuszczalność ocenia się z punktu widzenia analizy urbanistycznej. O tym, czy zasadność zastosowania danego odstępstwa wynika z analizy decyduje bowiem nie tylko tekstowy załącznik do decyzji w postaci "wyników analizy", ale przede wszystkim poprzedzające te wyniki analiza sensu stricto. W ocenie Sądu, Kolegium odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski Sąd uznał za prawidłowe. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem wskazane w kontrolowanej decyzji budynki o charakterze jednorodzinnym, w tym w zabudowie bliźniaczej. To ich parametry zgodnie z regułami wynikającymi z rozporządzenia MI pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów rozporządzenia MI lub mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzeniem odstępstw. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono od 27%. Jest to wielkość większa od średniej ustalonej w analizie urbanistycznej zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI. Organ w oparciu o ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej wyjaśnił jednak powody do zastosowania odstępstwa, na które pozwala § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Sąd stwierdził, że argumentacja organu jest przekonująca, a tym samym samo zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI jest prawidłowe. Zastrzeżeń Sądu nie budziła również ustalona przez organy szerokość elewacji frontowej czy wysokość jej górnej krawędzi. W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza i poczynione w jej ramach ustalenia uzasadniały również rozstrzygnięcie dotyczące geometrii dachów. Podstawę prawną tej części kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił § 8 rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odnosząc się do kwestii związanych z ewentualnym wpływem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie hałasu, ruchu drogowego, drgań, zacienienia, Sąd zgodził się z argumentami przedstawionymi w tym zakresie przez organ odwoławczy. W zakresie zarzutu odnoszącego się do zapewnienia właściwej odległości budynków projektowanej inwestycji od znajdujących się na jej terenie linii energetycznych Sąd również uznał go za nieuzasadniony. W pkt 2 lit. a decyzji znajduje się zapis dotyczący zachowania normatywnych odległości projektowanej inwestycji od elementów zagospodarowania terenu, w tym sieci i innych elementów infrastruktury technicznej. Organ I instancji wskazał, że w przypadku kolizji wymagana jest ich przebudowa bądź zabezpieczenie, na warunkach określonych przez dysponentów sieci. Z uwagi na przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez teren inwestycji projekt zagospodarowania terenu powinien być uzgodniony z T. S.A. Według Sądu, problem istniejących linii energetycznych został dostrzeżony przez organ I instancji i znalazł swoje odzwierciedlenie w prawidłowym zapisie w rubrum decyzji organu I instancji. W. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazał na naruszenie: 1. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy treść przepisu wprost wskazuje, że obszar analizowany wyznacza się odległości równej trzykrotności szerokości frontu tego terenu, nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, czego konsekwencją była błędna analiza urbanistyczne zawierająca błędne określenie obszaru analizowanego, błędne ustalenie działek sąsiednich i parametrów ich zabudowy, a także błędne określenie parametrów zabudowy na terenie objętym wnioskiem; 2. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na zastosowaniu opisanego w tym przepisie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania. Naruszenia przepisów procesowych skarżący kasacyjnie upatruje natomiast w naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającym na ograniczeniu się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały odstępstwo dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznanie, że nie ma potrzeby powtarzania argumentacji tych organów, podczas gdy jako rozstrzygnięcie o charakterze odstępstwa (wyjątku od pewnej reguły) zastosowanie odstępstwa powinno być szczegółowo umotywowane, w sposób pozwalający na merytoryczną kontrolę tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym opisanym w uzasadnieniu wyroku, oczywistym jest, że na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie został zachowany średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do obszaru analizowanego i konieczne było zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a tym samym Sąd przyjmując, że zastosowane odstępstwo było zasadne powinien to szczegółowo i wnikliwie uzasadnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzy osobowym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. i § 3 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. P. jest nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo uznając, że zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia wymogi przewidziane prawem a zawarte w niej ustalenia mają swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej przeprowadzonej przez organy administracyjne. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie przytaczając szczegółowej argumentacji organów, która stanęła u podstaw zastosowania odstępstwa od wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego od strony działki północnej na około 85 m, zamiast 66 m jak wynikałoby to z przyjęcia reguły wskazanej w tym przepisie – przemnożenia przez 3 szerokości frontu działki (tutaj 22m x 3). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji podstawą zastosowania poszerzonego obszaru analizowanego od północnej strony działki inwestycyjnej była okoliczność, że znajdująca się na tym kierunku zabudowa na terenie działek przy ul. [...] [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy pozostawieniu minimalnej odległości tj. 66 m nie obejmowałaby tychże działek w całości ale obejmowałaby te działki jedynie w części. Zabieg rozszerzenia miał jak najbardziej uzasadnienie i to uzasadnienie było racjonalne a zarazem istotne dla sprawy bowiem tylko poszerzenie granic obszaru analizowanego od strony północnej pozwalało ocenić w pełni charakter i sposób zabudowy występujący w otoczeniu inwestycji. Skoro analiza obszaru ma wskazywać na parametry i sposób istniejącej już zabudowy to należy określić ten obszar w taki sposób aby ta analiza była wiarygodna i rzetelna. Ograniczenie analizy w zakresie parametrów i funkcji zabudowy do części działek znajdujących się przy ul. [...] [...] nie dałoby właściwego rezultatu bowiem tylko część zagospodarowania tych działek zostałaby objęta taką analizą. Argument ten należało uznać za uzasadniony bowiem analiza urbanistyczna powinna przedstawiać kompleksową charakterystykę zagospodarowania wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. terenu. Jeśli zachodzi sytuacja tego rodzaju, że dane działki i znajdujące się na nich zagospodarowanie byłyby wyeliminowane z analizy bowiem całość powierzchni tych działek nie znalazła się na obszarze wyznaczonym według trzykrotności frontu działki, to słusznym jest poszerzenie obszaru analizy tak by zostały objęte w całości. Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach sprawy i zasadnie organy a za nimi Sąd I instancji przyjęli, że rozwiązanie było prawidłowe i słuszne w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnośnie do zarzutu niezachowania na obszarze objętym inwestycją średniego wskaźnika zabudowy wynikającego z wykonanej analizy należy wskazać, że zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI miało zastosowanie i było uzasadnione. Powołany przepis dla zastosowania odstępstwa wymaga by odstępstwo miało uzasadnienie w przeprowadzonej analizie. Świadczy o tym sformułowanie "dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy". Z części tekstowej analizy wynika, że średni współczynnik zabudowy z analizowanego obszaru wynosił 19%, skrajne wartości (2% do 31 %) zostały odrzucone z uwagi na ich wyjątkowość w zastanym tam zagospodarowaniu. Analiza wskazuje jednoznacznie, że średni wskaźnik zabudowy dla tego terenu przekraczał 10% i nie był wyższy niż 27%. Zatem przyjęcie w zaskarżonej decyzji tego wskaźnika na poziomie 27% jest wyższą wartością niż średnia 19% ale także niższą niż najwyższa istniejąca 31%. Analiza wskazała więc, że przyjęty parametr wynika z zgromadzonych danych stąd przyjęcie go w decyzji, choć powyżej średniej, miało swoje uzasadnienie. Nie doszło zatem do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia MI skoro wartość przyjęta w decyzji miała podstawę w analizie. W ocenie NSA, ogólne stanowisko Sądu I instancji o słuszności zastosowanych na podstawie analizy odstępstw i brak szczegółowego odniesienia się przez ten Sąd do poszczególnych wartości wskaźników nie jest naruszeniem zasad właściwego uzasadnienia wyroku. Sąd zapoznał się z materiałem w postaci analizy, porównał go z warunkami określonymi decyzjami i mógł poprzestać na ich zaakceptowaniu jako prawidłowych. Nie było w tej sytuacji potrzeby obszernego rozważania, że organ dany wskaźnik przyjął na zasadzie odstępstwa i co stanowiło ku temu podstawę. Stanowisko podzielające argumentację organów i uznające je za prawidłowe pod względem prawnym było wystarczającym uzasadnieniem i nie naruszało art. 141 § 4 P.p.s.a. Niewątpliwie odtworzenie rozumowania Sądu było możliwe na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wiadomo też jakie były podstawy faktyczne i prawne uznania zaskarżonych decyzji za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1