II OSK 162/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3718/01 w sprawie ze skargi W. i C. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV 3718/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. i C. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę obejścia z wiaduktami - oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku w związku w szczególności ze stanowiskiem organu wydającego zaskarżoną decyzję co do jej prawidłowości oraz niezasadności kwestionowania przez skarżących takich okoliczności, jakie dotyczą wywłaszczenia od nich gruntów na potrzeby przedmiotowej inwestycji, niezasadności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, co wynika z oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jak też podniesionymi w skardze na tą decyzję zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego wobec nie wyjaśnienia sprawy, bałaganu administracyjno-kompetencyjnego w Urzędzie Wojewódzkim, przewlekłości postępowania, niedopuszczalną rezygnacją z raportu oddziaływania na środowisko oraz naruszeniem prawa skarżących przez zawłaszczenie ich własności jak i dotyczących kwestii odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie może być uwzględniona z powodu bezzasadności zarzutów. Sąd I instancji podkreślił zwłaszcza, iż dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem nie prowadzi natomiast postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może kontrolować ani oceniać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji ani też planu zagospodarowania przestrzennego i jego ustaleń. Nie należą też do przedmiotu danej sprawy kwestie wiążące się z wywłaszczeniem nieruchomości i odszkodowaniem z tego tytułu. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie, zapadły w tym postępowaniu decyzje, które były kontrolowane w postępowaniu sąowoadministracyjnym. Jedyny zarzut podniesiony przez stronę skarżącą dotyczący niniejszej sprawy odnosił się do odstąpienia od wykonania raportu oddziaływania na środowisko, zaś w kwestii tej postanowienie wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] i Starosta [...] w dniu [...], na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2001 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dla przedmiotowej inwestycji natomiast została wydana decyzja organu gminy z dnia 9 czerwca 1999 r. oraz sporządzona ocena oddziaływania na środowisko przez osobę posiadającą do tego odpowiednie kwalifikacje, to jest rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, nie zawierająca negatywnych wniosków dla realizacji inwestycji. Opinia ta nie została podważona żadnym innym równorzędnym dowodem. Według tej oceny "nie zachodzi potrzeba ustanowienia żadnych stref ochronnych po realizacji inwestycji". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i C. G., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając ten wyrok w całości oraz jako podstawy skargi kasacyjnej wskazując: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest: a/ art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego polegający na niezastosowaniiu tego przepisu, podczas kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana podmiotowi, który nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, b/ art. 21 Konstytucji RP polegający na jego niezastosowaniu jako podstawy ochrony własności nieruchomości skarżących, 2/ naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a/ art. 134 ( 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie wobec rozpoznania sprawy wyłącznie w zakresie zarzutów skargi, b/ art. 135 wobec niezastosowania tego przepisu jako podstawy do zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez bezprawne rozpoczęcie robót budowlanych na gruncie należącym do skarżących, c/ art. 155 ( 1 ppsa przez jego niezastosowanie jako podstawy do sygnalizacji istotnych naruszeń właściwym organom administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie powtarza się to, co wskazano w jej podstawach, a mianowicie, iż Sąd I instancji nie badał prawa do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane, ograniczył się do zarzutów skarżących i wniosków skargi pomimo, iż nie był nimi związany. W ocenie strony "Uwadze Sądu umknął fakt, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nigdy nie dysponował skutecznym prawem do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane", pomimo to, że konieczność badania tej okoliczności oraz udzielania ochrony własności wynika wprost z art. 21 Konstytucji RP, a nadto, że Sąd I instancji nie skorzystał z instytucji sygnalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazuje się przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczący wymogu legitymowania się przez inwestora prawem do terenu na cele budowlane, przy czym strona twierdzi, iż przepis ten został naruszony przez jego niezastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, iż Sąd I instancji przepis ten stosował akceptując stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję w kwestii spełnienia przez inwestora wskazanego wymogu. Z skargi, którą rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz z wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast można wnosić, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie może się pogodzić z rozstrzygnięciami dotyczącymi wywłaszczenia jej nieruchomości pod przedmiotową inwestycję oraz odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, uznając, że "inwestor nie dysponował skutecznym prawem do dysponowania nieruchomością", nie podając przy tym, z jakiej przyczyny uznaje, że prawo inwestora do nieruchomości "nie jest skuteczne" i na czym ma w ogóle polegać ten "brak skuteczności prawa do nieruchomości". Nie jest jednocześnie kwestionowane w skardze kasacyjnej stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu były przedmiotem oceny co do legalności Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi, iż Sąd I instancji ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze a ponadto nie skorzystał z możliwości skierowania sygnalizacji o naruszeniach dokonanych przez organ decyzję tę wydający a ponadto nie zastosował odpowiednich środków wobec "bezprawnego rozpoczęcia robót budowlanych na gruncie należącym do skarżących". Jednocześnie brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek wywodów, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście takie naruszenie miało miejsce, a jeżeli by faktycznie wystąpiło, iż mogło ono mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co jest warunkiem prawidłowo skonstruowanej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2. Zaznaczyć przy tym należy, iż wobec tego, że nieruchomość skarżących została wywłaszczona pod przedmiotową budowę, to już całkowicie niejasne jest lakoniczne jedynie twierdzenie, iż miałoby nastąpić "bezprawne rozpoczęcie robót budowlanych na gruncie skarżących". W związku z tak niejasnymi, nieprecyzyjnymi oraz w istocie nie wskazującymi na to, że faktycznie został naruszony interes prawny wnoszących skargę kasacyjną jako właścicieli nieruchomości zarzutami, nie można uznać, że został naruszony art. 21 Konstytucji RP. Wobec tego, iż skargę kasacyjną sporządził adwokat, nie ma ponadto podstaw do tego, aby Naczelny Sąd Administracyjny prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia treści tej skargi oraz wynikających z niej wniosków. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.