II OSK 1635/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2490/13 odrzucającego skargę J.O. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie naruszenia praw pacjenta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.O. (dalej jako "skarżąca") na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z [...] października 2013 r. w przedmiocie naruszenia praw pacjenta. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 19 lipca 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdził naruszenia prawa pacjenta – skarżącej - do świadczeń zdrowotnych, prawa do informacji oraz prawa do wyrażenia zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez [...] – w okresie od 12 do 15 stycznia 2010 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 7 października 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] lipca 2013 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 53 ust. 3 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm. – dalej jako "ustawa o prawach pacjenta"), art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji skarga była niedopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było wyjaśnienie Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do skarżącej o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta. Bezsporne jest, że Rzecznik Praw Pacjenta jest organem administracji publicznej (art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta). Do postępowania wyjaśniającego dotyczącego naruszenia praw pacjenta prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy o prawach pacjenta), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, przy czym stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjentach). W ocenie Sądu I instancji, nie przesądza to, że wydany akt czy też podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów k.p.a. podlega kognicji sądu administracyjnego. Musi on bowiem zawierać rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć tych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, prowadzone przez Rzecznika postępowanie ma na celu stwierdzenie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i opinia, że do takiego naruszenia nie doszło w żaden sposób nie odnosi się do ustawowo zagwarantowanych praw skarżącej jako pacjenta - nie przyznaje tych praw, nie konkretyzuje ich ani ich nie pozbawia. Zdaniem Sądu I instancji, opinia ta nie wywołuje w tym zakresie żadnych skutków prawnych dla skarżącej. Stosownie do art. 4 ustawy o prawach pacjenta, skarżąca posiada uprawnienie do uzyskania odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia w razie zawinionego naruszenia określonych praw pacjenta, ale uprawnienie to nie jest uzależnione od stanowiska Rzecznika w zakresie wystąpienia bądź niewystąpienia naruszeń praw pacjenta. Nawet w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika naruszenia praw pacjenta, jego wystąpienie do organu organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, czy też do organu nadzorczego nad tymi jednostkami, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Ustawa nie przewiduje w tym wypadku wydania stosownych aktów administracyjnych o charakterze władczym, w przeciwieństwie do prowadzonego przez Rzecznika postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów uregulowanego w rozdziale 13 ustawy. Zgodnie z przepisami tego rozdziału Rzecznik Praw Pacjenta wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania w tych sprawach, a także określone decyzje. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział również prawo do wniesienia skargi na decyzję Rzecznika do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), przez odrzucenie skargi, podczas gdy sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta jest decyzją administracyjną i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy zawiera wszystkie elementy potrzebne do uznania za decyzję administracyjną. Po trzecie, art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta nie mieści się w kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc ocena charakteru prawnego pisma z [...] października 2013 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a.(art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) lub też, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z [...] października 2013 r. nie posiada cech charakterystycznych decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest więc przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego określony obowiązek lub przyznaje uprawnienie, który to elementy powinny być wyrażone precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Pismo z 7 października 2013 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, lecz było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącą o tym, że w ocenie Rzecznika nie nastąpiło naruszenie jej prawa do świadczeń zdrowotnych, prawa do informacji oraz prawa do wyrażenia zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez [...] – w okresie od 12 do 15 stycznia 2010 r. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W żadnym zatem przypadku działanie Rzecznika nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania wyjaśniającego, Rzecznik jedynie informuje wnioskodawcę, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, zaś w przypadku przeciwnym Rzecznik może podjąć określone czynności, ale wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, przy czym one również nie mają charakteru władczego. Nawet więc ewentualnie wystąpienie Rzecznika stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań Rzecznika skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym, że Rzecznik w piśmie z [...] października 2013 r. powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz użył sformułowania "utrzymuję w mocy rozstrzygnięcie". Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie miał art. 127 § 3 k.p.a., który dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. W tym przypadku nie dochodzi oczywiście do wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, bo ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje załatwienia sprawy w formie decyzji, tak samo jak nie przewiduje, że działania Rzecznika w omawianym tu zakresie będą w sposób władczy kształtowały prawa i obowiązki pacjenta. Odmiennej koncepcji nie uzasadnia także odesłanie w przepisach ustawy o prawach pacjenta do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Ponownie chodzi bowiem jedynie o odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej, które nie przesądza, że pismo Rzecznika staje się władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Odesłanie to ma natomiast na celu z jednej strony uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem, a z drugiej strony zbadanie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i ewentualnie zapobieżenie takim sytuacjom w przyszłości. Ponadto ustawa o prawach pacjenta nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Drogę taką przewiduje natomiast art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, który wyraźnie przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje (por. A. Augustynowicz, A. Budziszewska-Makulska, Ustawa o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 216 i nast.). Na uwzględnienie nie zasługuje więc zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżone pismo nie zawiera wszystkich elementów potrzebnych do jego uznania za decyzję administracyjną. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Przyjmuje się, że uznanie akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeśli spełnione są następujące przesłanki: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 3. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 5. akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Jak już wyżej wskazano i jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, zaskarżone pismo nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach pacjenta, nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.