II OSK 1645/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp.z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2548/16 w sprawie ze skarg [...] Sp.z o.o. z siedzibą w S. oraz S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia zjazdu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2548/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi S. D. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którą nałożono na zarządcę obiektu – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w P. obowiązek przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie jego indywidualnego (tj. niepublicznego) charakteru oraz doprowadzenie wymiarów tego zjazdu w części istniejącej na działce nr [...] (droga krajowa nr [...]) w km 40+953,22, tak aby miał on szerokość 3,5 m a promienie wyokrągleń po 5 m. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – przez niewłaściwe zastosowanie, przez zaniechanie uwzględnienia skargi, wniesionej przez skarżącą, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu dotknięte było wadami, u których podstaw legło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, będące efektem nierozważenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem, że: a. nakaz wynikający z decyzji organu I instancji nie narusza interesu prawnego skarżących, jako że nie są oni adresatami zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy nakazanie zarządcy drogi przebudowy zjazdu prowadzącego do nieruchomości, stanowiących własność skarżących, w sposób oczywisty narusza zarówno interes faktyczny, jak i prawny skarżących; b. okoliczność, że adresat zaskarżonej decyzji – GDDKiA – nie zaskarżył jej, jest równoznaczna z przyznaniem słuszności tej decyzji, podczas gdy, w ocenie skarżącej, okoliczność ta potwierdza tezę, że sporny zjazd w kształcie zastanym podczas kontroli był wynikiem działań GDDKiA, dokonanych w ramach przebudowy w 2004 r., która to przebudowa prawdopodobnie nie została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową złożoną do akt niniejszej sprawy; 2. przepisów prawa materialnego – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – przez niewłaściwe zastosowanie, przez bezpodstawne i dowolne uznanie, nie znajdujące potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, że przebudowa zjazdu z indywidualnego na publiczny została dokonana w ramach samowoli budowlanej, co uzasadnia nałożenie na zarządcę drogi – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. – obowiązku przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie jego indywidualnego charakteru, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, ażeby w okresie następującym pomiędzy przebudową drogi (i zjazdu) dokonaną w 2004 r. a datą kontroli będącą podstawą wszczęcia niniejszego postępowania, były prowadzone jakiekolwiek prace polegające na przebudowie zjazdu, co uzasadnia tezę, że przedmiotowy zjazd w kształcie zastanym podczas kontroli był rezultatem przebudowy dokonanej przez GDDKiA w 2004 r., ewentualnie późniejszych działań zarządcy drogi. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów wymienionych w jej podstawie bowiem zasadnie oddalił skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. W skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie orzeczenia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co formalnie odnosi się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przedstawionych materiałach sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że sformułowane w pkt 1a, b podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczą okoliczności, które nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu z drugi krajowej nr [...]. Bezsporne było, na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że GDDKiA Oddział w Poznaniu dokonała w 2004 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie drogi krajowej nr 92 w m. Golina, obejmujących również budowę zjazdów. Podstawą zgłoszenia był projekt budowlany, wg którego przedmiotowy zjazd powinien być indywidualny oraz mieć szerokość 3,5 m i promienie wyokrągleń po 5,0 m. Tymczasem z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynikało, że doszło do poszerzenia zjazdu prowadzącego do nieruchomości skarżących. Istotą sprawy było więc to, że aktualny stan zjazdu nie jest zgodny z dokumentacją budowlaną, która była podstawą dokonanego zgłoszenia, a tym samym nie odpowiada parametrom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Stwierdzić należy, że nietrafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano kwalifikację robót budowlanych polegających na poszerzeniu zjazdu jako samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego uzyskał w postępowaniu wyjaśniającym dostępną dokumentację potwierdzającą legalną budowę zjazdu związaną z przebudową drogi krajowej w 2004 r. Kontrola przeprowadzona w 2016 r. wykazała w sposób ewidentny, że aktualny stan zjazdu z drogi krajowej różni się rozmiarami od zjazdu wybudowanego w 2004 r., co wynikało z projektu budowlanego, zgłoszenia robót budowlanych oraz inwentaryzacji powykonawczej wniesionej do Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii. Skoro strony postępowania nie podważyły wiarygodności tych dokumentów, ani też nie przedłożyły innych dowodów, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Dodać jednak należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia podmiotu, który samowolnie przebudował przedmiotowy zjazd. W rezultacie organ nadzoru na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydał nakaz przywrócenia zjazdu do wymiarów określonych skutecznym zgłoszeniem. Organ wojewódzki, kierując się treścią art. 52 Prawa budowlanego, skierował decyzję do zarządcy obiektu, posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że żaden ze skarżących nie jest adresatem obowiązku wskazanego w decyzji. W tym kontekście prawidłowo też stwierdził, że nakaz wynikający z decyzji nie narusza interesu prawnego skarżących. Zaakcentować należy, że skarżący nie mogli wiązać swojego interesu prawnego z istnieniem zjazdu po jego nielegalnej przebudowie. Przyznanie im statusu strony w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. wynikało jedynie z racji przysługującego im prawa własności do nieruchomości przyległych do drogi oraz zjazdu wybudowanego wskutek zgłoszenia dokonanego przez zarządcę drogi. Dlatego całkowicie niezasadnie podniesiono zarzut z punktu 1a petitum skargi kasacyjnej. Podobnie chybiony okazał się drugi zarzut z punktu 1b podstawy kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zweryfikował stan faktyczny przyjęty jako podstawa wydanych w sprawie decyzji, według kryteriów wynikających z przepisów procesowych. Sąd zwrócił uwagę na istotne okoliczności sprawy, ustalone na podstawie materiału zebranego w postępowaniu wyjaśniającym. Jedynie dla zaakcentowania tego, iż nie było potrzeby dalszego prowadzenia czynności wyjaśniających, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zarządca drogi zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego nie kwestionował decyzji. Co ważne, nie wpłynęło to na uprawnienia skarżących, których odwołanie i skarga zostały rozpoznane. Dodać należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie mają związku z potencjalnymi uprawnieniami skarżących wynikającymi z możliwości ubiegania się o zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej były decyzje wydane przez właściwe organy nadzoru budowlanego, przy czym podstawę materialnoprawną obowiązków nałożonych na zarządcę drogi stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki nie mógł zatem badać kwestii wykraczających poza granice sprawy, mianowicie dotyczących dopuszczalności budowy zjazdu o parametrach oczekiwanych przez stronę skarżącą. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.