II OSK 1651/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 427/21 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d), § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c) oraz § 13 ust. 4 także w części dopuszczającej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce - w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]; 2. zasądza od Gminy Żukowo na rzecz R. S. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 427/21 na skutek skargi R. S. (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a w zakresie słów " jeden lokal mieszkalny na segment", § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym - dla działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako [...] (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) i zasądził od Rady Miejskiej w Żukowie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Rada Miejska w Żukowie w dniu 12 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 22 stycznia 2018 r. poz. 256. Skarżący wniósł skargę na tę uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a w zakresie słów: "jeden lokal mieszkalny na segment" oraz lit. d, § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a i lit. c oraz § 13 ust. 4 - w zakresie odnoszącym się do będącej jego własnością działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do wprowadzenia do planu miejscowego ograniczeń dopuszczających w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek na działce, w którym możliwe jest wydzielenie tylko jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego, a ponadto dopuszczających w zabudowie szeregowej i bliźniaczej tylko jednego segmentu na działce i jednego lokalu mieszkalnego na segment (w zabudowie szeregowej) i jednego lokalu mieszkalnego na segment, maksymalnie dwóch ze sobą graniczących (w zabudowie bliźniaczej). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żukowo wniosła o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Nie zgodziła się z zarzutem, by kwestionowane ustalenia planu miejscowego, określone w ramach zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, stanowiły przekroczenie granic władztwa planistycznego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 11 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie w części, za wyjątkiem tych dotyczących stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d (dopuszcza się jeden segment na jednej działce) i § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c (dopuszcza się jeden segment na jednej działce). W pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18 oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną), że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej (rozumianej jako zabudowa wolnostojąca, zabudowa bliźniacza i zabudowa szeregowa), w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy oznaczało stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - dopuszczalne jest określenie wielkości budynku w zabudowie jednorodzinnej poprzez ograniczenie do czterech segmentów. W takiej konfiguracji zapis ten służy kształtowaniu zabudowy. Przy uwzględnieniu, że szerokość elewacji frontowej dla budynku w zabudowie szeregowej dla jednego segmentu wynosi nie więcej niż 5,5 m (§ 30 pkt 2 lit. k planu), całościowo prowadzi to do ograniczenia szerokości elewacji frontowej zabudowy szeregowej do maksymalnie 22 m (4 x 5,5 m). Sąd przyjął, że Rada Miejska dąży do zachowania ładu urbanistycznego i kształtowania intensyfikacji zabudowy na terenie [...]. Fakt intensywnego inwestowania w tej miejscowości powoduje napływ mieszkańców, a także związane z tym zwiększone zapotrzebowanie na wodę, konieczność wyposażania przez gminę kolejnych terenów w wodociągi, kanalizacje sanitarną i deszczową, infrastrukturę drogową, jak również zapewnienie dostępu do przedszkoli i szkół. Gmina musi mieć więc wpływ na poziom intensywności zabudowy właśnie ze względu na ciążące na niej obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i z pewnością oczekiwań nowych mieszkańców co do komfortu zamieszkiwania. Uznała więc, że ma ograniczone możliwości w przyjęciu nowych mieszkańców i dała temu wyraz ograniczając intensywność zabudowy, co nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności. Sąd doszedł zatem do przekonania, że dopuszczalne jest ograniczenie zabudowy do jednego segmentu na działce (w zabudowie szeregowej i bliźniaczej) i jednego budynku mieszkalnego na działce (w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej). Oznacza to, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego uzasadnionego, indywidualnego interesu prawnego w związku z treścią § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d, ust. 2 pkt 7 lit. c i ust. 4 planu miejscowego, który mógłby doprowadzić do wniosku o przekroczeniu przez Radę Gminy władztwa planistycznego. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w części oddalającej skargę (pkt 2). Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego. Pełnomocnik skarżącego podniosła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), polegające na dokonaniu wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi na uchwałę sprzeczną z prawem. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim skargę oddalono nie jest sprzeczna z prawem, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniają do określenia w planie miejscowym maksymalnej liczby budynków na działce lub maksymalnej liczby segmentów zabudowy bliźniaczej lub szeregowej na działce. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie 2 poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d, § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c oraz § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności tylko jednego budynku mieszkalnego na działce – w odniesieniu do działki skarżącego, a także zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdziła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy uprawnienia do określania liczby budynków na jednej działce, a z niewiadomych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił i swojego stanowiska nie uzasadnił. Podkreśliła przy tym, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Gd 223/18 sąd wskazał, że ograniczenie zabudowy musi wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje uzasadnienie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce nie jest takim parametrem. Pełnomocnik zgodziła się z Sądem, że w gmina musi mieć wpływ na poziom intensywności zabudowy, jednakże wpływ ten może realizować tylko w zgodzie z zapisami ustawy. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nakazuje określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy (...). Ustawa nie pozwala intensywności zabudowy kształtować poprzez określanie liczby budynków na działce, niezależnie od jej wielkości. Rada Miejska w Żukowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty w niej zawarte jako nieusprawiedliwione. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2023 r. podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się postawiony w niej zarzut wydania zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 i w konsekwencji także art. 28 ust. 1 ustawy. W punkcie wyjścia rozważań należy zauważyć, że ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie miejscowych aktów planistycznych. Uprawnienie to, znajdujące podstawę w art. 3 ust. 1 ustawy, powszechnie określane jest jako władztwo planistyczne. Jednakże władztwo to, realizowane jako zadanie własne gminy, nie może być rozumiane jako absolutne, niepodlegające żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wprowadza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (m.in. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3) oraz szereg przepisów ustawy, zwłaszcza jej art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymienione w nim uwarunkowania oraz art. 15 ustawy, który określa elementy planu miejscowego, w tym obligatoryjne. Oczywiście sposób rozumienia przepisów odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinien być nadmiernie rygorystyczny w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania. Jednakże w procesie uchwalania planu miejscowego organy gminy winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Rada gminy ustalając więc w planie miejscowym sposób zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnego terenu winna uwzględnić w pełni wymagania określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18 jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów, które należy określić w planie miejscowym. Rada gminy nie może zatem określić zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności zabudowy w sposób odmienny niż wynikający z tego przepisu, przyjmując inne, nieznane ustawie kryteria. Podzielić należy pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że wprowadzenie ograniczenia w postaci dopuszczenia w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jednego budynku mieszkalnego na działce oraz w zabudowie szeregowej i bliźniaczej tylko jednego segmentu (rozumianego jako budynek) na działce jest niedopuszczalne. Taki sposób określenia zasad, wskaźników i intensywności zabudowy nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Rację ma Sąd pierwszej instancji gdy twierdzi, że gmina uwzględniając lokalne uwarunkowania na swoim obszarze władna jest określać w planie miejscowym parametry przyszłej zabudowy, w tym intensywność zabudowy. Naczelny Sad Administracyjny tego nie kwestionuje, wyraża jednak pogląd, że gmina może to czynić biorąc pod uwagę podane ustawowe kryteria. W uchwale w sprawie planu miejscowego należało więc określić, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, zasady kształtowania tej zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności zabudowy przez ustalenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, np. przez procentowe wyznaczenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a ponadto określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, gabarytów obiektów (budynków) i maksymalnej wysokości zabudowy. Tymczasem Rada Miejska, wbrew jednoznacznym wymaganiom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w sposób odmienny niż przewidziany w tym przepisie, w § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d i § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c planu miejscowego przyjęła, że dla zabudowy odpowiednio szeregowej i bliźniaczej dopuszcza się jeden segment na jednej działce, a w § 13 ust. 4 planu miejscowego - że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce. Trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podważając legalność uchwały w sprawie planu miejscowego w zaskarżonej części, że takie ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego dysponującego tytułem rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym, co czyni także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy i art. 140 K.c. za usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji w omówionym zakresie oddalił jednak skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdzić nieważność § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d, § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c oraz § 13 ust. 4 także w części dopuszczającej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce - w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., sprowadzają się one do wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym, w postępowaniu odwoławczym.