II OSK 1657/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 419/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej H. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 419/17 w sprawie ze skargi H. R. i E. R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 419/17, wydanym w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 419/17, w sprawie ze skargi H. R. i E. R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 419/17 (pkt 1), oddalił skargę (pkt 2), zasądził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących H. R. i E. R. solidarnie kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. R. i E. R., zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie 2, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o ideologiczne założenia (przypuszczenia) organu, które nie wynikały z żadnych przeprowadzonych w sprawie dowodów, tj. jakoby: a) w poprzednim ustroju państwowym budowanie wag przemysłowych na obszarach kolejowych było powszechne dla umożliwienia sprawnego rozładunku towarów z pociągów towarowych, ich ważenia i składowania, a następnie dalszego obrotu, b) przewóz środków produkcyjnych rolnictwa, czy artykułów konsumpcyjnych stanowić miał jeden z ustawowych celów kolei, a ich rozładunek, ważenie i magazynowanie w składnicy pozwalało ten cel osiągnąć, c) przedmiotowa waga z zapleczem socjalnym służyć miała eksploatacji kolei i korzystać ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nie w oparciu o zaistniały stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności ze względu na dokonanie rozstrzygnięcia wbrew przepisom prawa procesowego i materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a także art. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., co doprowadziło do rozstrzygnięcia godzącego w słuszny interes skarżących poprzez bezprawną ingerencję w ich prawo własności, a tym samym naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej ze względu na niepodjęcie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. zaniechania analizy zasadności przesłanek i argumentacji, jakimi kierował się organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy; nieustalenia w jakim celu został wzniesiony budynek wagi, a także wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przypuszczenia wskazane powyżej, które nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, podczas gdy organ II instancji zobowiązany był podjąć czynności niezbędne do załatwienia sprawy, a podstawę rozstrzygnięcia winny stanowić wyłącznie okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i stanu faktycznego, a co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, co doprowadziło do oddalenia skargi. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie; - art. 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynikał obowiązek jego zastosowania w zakresie dotyczącym pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, jak strony skarżącej; - art. 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynikał obowiązek jego zastosowania w zakresie dotyczącym spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia; - § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do braku wymogu ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, a w konsekwencji braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wystarczające jest ustalenie, że budowa budynku stałego do 1000 m3 w postaci budynku wagi nastąpiła na obszarze kolejowym bez względu na cel tego budynku i osobę inwestora, podczas gdy już sama wykładnia literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcja budynku wybudowanego na obszarze kolei musi odpowiadać funkcji tego obszaru, którą jest jego przeznaczenie do utrzymania i eksploatacji kolei, gdyż temu celowi mają służyć znajdujące się na tym obszarze budynki i urządzenia. Naruszenie powyższego przepisu polegało również na błędnym uznaniu obszaru kolejowego i terenu kolejowego za pojęcia tożsame; - art. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i prawa do własności w wyniku niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania strony przeciwnej ze szkodą strony skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji, że sporny budynek socjalno-magazynowy (po wadze przemysłowej) powstał w latach osiemdziesiątych XX wieku. Wobec tego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1975 r. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których zgodnie z § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c tego rozporządzenia, ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nie wymaga budowa budynków stałych, o kubaturze do 1000 m³, m.in. na obszarach kolejowych. Obowiązująca w czasie powstania spornego budynku ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76, ze zm.), w art. 3 pkt 2 stanowiła, że przez obszar kolejowy należy rozumieć wydzieloną powierzchnię gruntu, przeznaczoną do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, że na budowę spornego budynku nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem w sprawie zastosowanie miał wymieniony powyżej § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c rozporządzenia z 1975 r. Wskazać należy, że z pisma Burmistrza D. z dnia 9 września 2016 r. wynika, że w 1983 r. działki, na których wybudowano sporny budynek, zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1982 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D., położone były w strefie: "kolej normalnotorowa D.-Z. Stacja w D.. Długość w granicach gminy 5,0 km. Dopuszczalna modernizacja i rozbudowa. /symbol 016 TK, 017 TK/". Z pisma Terenowego Zespołu Lustracji Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska" w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...] wynika zaś, że podstawową działalnością Spółdzielni był handel detaliczny, a wśród celów statutowych Spółdzielni było zaopatrzenie rolnictwa w środki produkcyjne i zaopatrzenie ludności w artykuły konsumpcyjne. W piśmie tym wskazano również, że realizowany był wówczas montaż 35-tonowej wagi przemysłowej i budowa zaplecza socjalnego dla pracowników składnicy. Stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, że budowanie wag przemysłowych na obszarach kolejowych było powszechne dla umożliwienia sprawnego rozładunku towarów z pociągów towarowych, ich ważenia i składowania, a następnie dalszego obrotu. Zatem przewóz środków produkcyjnych rolnictwa, czy artykułów konsumpcyjnych stanowił jeden z ustawowych celów kolei, a ich rozładunek, ważenie i magazynowanie w składnicy pozwalało ten cel osiągnąć. Prawidłowo zatem, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wywiedziono, że przedmiotowa waga z zapleczem socjalnym, wybudowana na terenie opisanym w planie miejscowym jako "kolej normalnotorowa", służyła eksploatacji kolei i korzystała ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, skoro sporny budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, brak było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji, skoro waga z zapleczem socjalnym nie powstawała w warunkach samowoli budowlanej, za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.