II OSK 1674/15

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 9/15 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 9/15, oddalił skargę L. [...] Spółka z o.o. w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2014 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego (budynku małej hali produkcji świec) znajdującego się na działce nr [...] w D. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] października 2014 r., powołując się na 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę budynku małej hali produkcji świec, znajdującego się na działce nr [...] w D. Organ administracji ustalił, że obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. zobowiązano skarżącą do przedłożenia dokumentów koniecznych do jego zalegalizowania oraz że skarżąca mimo upływu zakreślonego terminu dokumentów takich nie przedłożyła. Ponadto ustalił, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, jest samodzielny, aczkolwiek funkcjonalnie związany z zakładem produkcji świec. Jest to jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, przykryty dachem obiekt o długości 12,60 m, szerokości 7,10 m i wysokości od 3,20 do 4,10 m, wykonany ze stali i płyt warstwowych. Przylega on częściowo od strony północnej do magazynu wyrobów, a od strony zachodniej do budynku komunikacji i w związku z tym posiada dwie własne ściany oraz w pozostałym zakresie korzysta ze ścian obiektów, do których przylega. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2014 r. w mocy. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę skarżącej, uznał, że trafnie w sprawie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził, że niezależnie od tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest samodzielnym obiektem budowlanym, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Odwołując się do określonych w decyzji parametrów obiektu budowlanego uznał, że nie wykonano remontu lub przebudowy wiaty, lecz wybudowano całkiem nowy obiekt budowlany, który nie jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przede wszystkim ze względu na powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m2. Ponadto Sąd pierwszej instancji rozważał uznanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, za wiatę w znaczeniu słownikowej definicji tego słowa, dochodząc do wniosku, że także w tym znaczeniu nie jest to wiata, gdyż posiada samodzielną konstrukcję nośną niezwiązaną z sąsiednimi budynkami, dach i własne trzy ściany zewnętrzne. Nie posiada też żadnych elementów konstrukcyjnych, których rozebranie łączyłoby się z usunięciem elementów konstrukcyjnych innych obiektów budowlanych. Mając to na uwadze za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i w związku z tym nakazanie rozbiórki wobec niewykonania obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na "błędnej ocenie stanu faktycznego". W szczególności, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzuciła, że organy administracji błędnie ustaliły, iż budynek małej hali produkcji świec posiada ścianę od zachodniej strony. Podniosła, że organ pierwszej instancji ustalił, iż "osłonę obiektu od strony zachodniej stanowi ściana istniejącego budynku komunikacji". Oznacza to, jak wywiedziono, że obiekt budowlany nie posiada własnej lub obcej przegrody budowlanej, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie może być uznany za budynek. Zdaniem skarżącej, budynek małej hali produkcji świec oraz budynek komunikacji powinny być uznane za dwie wiaty albo za jeden budynek. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W szczególności skarżąca kwestionowała zastosowanie powołanego przepisu do budynku małej hali produkcji świec, zarzucając, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż jest on na tyle samodzielny i niezależny, że możliwe jest przeprowadzenie jego rozbiórki bez ingerencji w inne obiekty wchodzące w skład zakładu produkcji świec. Skarżąca twierdziła, że budynek małej hali produkcji świec nie jest samodzielny ani pod względem technicznym, ani pod względem funkcjonalnym. W jej ocenie jest związany technicznie z pozostałymi budynkami zakładu, gdyż znajdują się w nim urządzenia i instalacje powiązane z tymi budynkami. Podniosła, że rozbiórka budynku małej hali produkcji świec spowoduje, że nie będą się nadawały do użytkowania pozostałe budynki zakładu. Stwierdziła, że przerwanie obwodu elektrycznego w jednym miejscu spowoduje brak prądu w całym obwodzie, którym zasilany jest zakład produkcji świec oraz że budynek małej hali produkcji świec stanowi istotny fragment linii technologicznej i jego rozbiórka sparaliżuje pracę całego zakładu. Powołała się przy tym na załączone do skargi kasacyjnej zdjęcia, mające przedstawiać połączenie budynku, którego dotyczy sprawa, z pozostałymi budynkami zakładu produkcji świec. Ostatecznie skarżąca twierdziła, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca wywodziła też, że rozstrzygnięcie o tym, czy obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, jest wiatą ma znaczenie dla postępowania egzekucyjnego oraz w związku z przepisami określającymi sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie stwierdziła, że nie akceptuje próby zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej wielokrotnie przekraczającej wartość tego obiektu. W końcu podniosła też, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić, że w wyniku wykonania nakazu rozbiórki może stracić pracę 70 osób. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych należy zauważyć, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia, czy obiekt, którego dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki, jest wiatą. Nie ma to znaczenia, jeżeli chodzi o obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Zakładając bowiem, że jest on wiatą, to i tak wymagałby pozwolenia na budowę ze względu na to, że jego powierzchnia zabudowy wynosi 89,46 m2, a więc znacznie przekracza powierzchnię zabudowy, która w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi kryterium zwolnienia z tego obowiązku (25 m2 w chwili wydawania decyzji oraz 35 m2 obecnie). Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest wiatą. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć oraz szkiców stanowiących załączniki do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach od 1 do 8 lutego 2012 r., wynika, że nie jest to wiata, gdyż jest to obiekt zamknięty ścianami ze wszystkich stron. Fakt, że jest on dostawiony do innego obiektu budowlanego i w związku z tym niektóre ze ścian stanowią ściany tego innego obiektu budowlanego, nie ma, zdaniem NSA, znaczenia dla oceny, czy jest to wiata. Nie ma też znaczenia dla tej oceny, że posiada on wspólną ścianę z budynkiem komunikacji i pomiędzy tymi budynkami istnieje przejście. Nie ulega wątpliwości, że obiekt ten nie odpowiada potocznemu znaczeniu słowa wiata. Jest to hala wykorzystywana do produkcji. Podstawa kasacyjna, w której zawarto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zatem zasadna. Odnosząc się do drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji o konieczności zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest połączony z żadnym innym legalnie wybudowanym obiektem budowlanym w taki sposób, że jego rozebranie będzie wiązało się z istotną ingerencją w ten obiekt budowlany. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej, nie świadczą o takim związaniu. Są to typowe zależności, które występują wówczas, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem rozbiórki jest jeden z obiektów budowlanych stanowiących część zakładu produkcyjnego. Nie ulega wątpliwości, że rozebranie takiego obiektu budowlanego będzie oddziaływać na funkcjonowanie zakładu jako całości. Gdyby miało być inaczej oznaczałoby to, że rozbierany obiekt budowlany nie miał dla zakładu żadnego znaczenia i nie byłoby potrzeby jego wybudowania. Nie można też uznać, że połączenie, będącego przedmiotem rozbiórki obiektu budowlanego, instalacjami z innymi obiektami budowlanymi zakładu powoduje, że nie można go rozebrać. Z reguły jest tak, że gdy rozbiera się budynek to należy go odciąć od podłączonych instalacji. Jeżeli zaś chodzi o wpływ odcięcia instalacji na funkcjonowanie zakładu to jest przecież możliwe połączenie tych instalacji poza rozbieranym budynkiem. Zauważyć też należy, że budynki, do których przylega mała hala produkcji świec, też podlegają rozbiórce na podstawie innych decyzji wydanych wobec skarżącej. W sprawie nie zachodził zatem inny przypadek niż w art. 48 Prawa budowlanego, który podpadałby pod zakres art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest więc zasadna. NSA uważa za konieczne odnieść się także do sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia, iż nie uwzględniono społecznych skutków nakazania rozbiórki, w szczególności tego, że może w związku z tym stracić pracę 70 osób. W związku z tym wskazać należy, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który jest miejscem pracy, jest uzasadniony, poza innymi względami typowymi dla wszystkich obiektów budowlanych, także potrzebą ochrony praw pracowników. Zgodnie z art. 213 § 1 k.p., pracodawca jest obowiązany zapewniać, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy. W celu sprawdzenia zastosowania się do tego obowiązku przez pracodawcę takie projekty podlegają opiniowaniu przez rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy – Dz.U. nr 247, poz. 1835 ze zm.). Budując lub przebudowując obiekty budowlane, w których mają znajdować się pomieszczenia pracy, bez pozwolenia na budowę inwestor unika sprawdzenia przez właściwe do tego organy administracji, czy zostały zachowane wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy. Egzekwowanie zatem przez właściwe orany administracji, aby obiekty budowlane, w których przewidziano pomieszczenia pracy, były budowane lub przebudowywane na podstawie pozwolenia na budowę, a więc stosowanie sankcji związanych z legalizacją samowolnie wykonanych w tym zakresie robót budowlanych, nie jest nadmierne i jest uzasadnione potrzebą ochrony istotnych wartości osadzonych w Konstytucji RP (art. 24). W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.