II OSK 168/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2957/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "S." z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego 1. prostuje z urzędu oczywiste omyłki w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że: - w wierszu 5 od dołu słowo "Stowarzyszenie" zastępuje słowami "Stowarzyszenia"; - w wierszu 4 od dołu słowa "Główny Inspektor" zastępuje słowami "Głównego Inspektora"; - w wierszu 2 od dołu słowo "odmowa" zastępuje słowami "odmowy"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2957/17, oddalił skargę Stowarzyszenia "S." z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie "S.", na podstawie art. 31 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. i w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt l OPS 2/12 wniosło o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lutego 2016 r. nr [...], zezwalającej B. Sp. z o.o. na użytkowanie kompostowni odpadów ulegających biodegradacji na terenie zakładu produkcyjnego firmy B. sp. z o.o. położonego przy ul. [...] w S. na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...]. Stowarzyszenie wyjaśniło, że działa w interesie społecznym, a jego celem statutowym pozostaje szeroko pojęta ochrona środowiska - troska o środowisko naturalne, ochrona przyrody i jej zasobów - oraz kształtowanie świadomości ekologicznej. Postanowieniem z [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia "S.", postanowieniem z [...] października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 31 k.p.a. warunkująca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. organizacja społeczna nie wskazała "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "S." wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania - w sprawie dotyczącej innej osoby. Słusznie zatem organ I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności przedmiotowego wniosku złożonego w trybie art. 31 k.p.a. ma wykładnia określenia "w sprawie dotyczącej innej osoby". Wniosek skarżącego Stowarzyszenia zmierzał do wszczęcia we wskazanym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia opartego na art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej w skrócie "Pr. bud."), a wydanego w stosunku do inwestycji realizowanej, na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust 7 Pr. bud. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym utrwalony jest pogląd, że art. 59 ust. 7 Pr. bud. ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę. Interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podmiotom tym przysługiwał wówczas przymiot strony - do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., na podstawie art. 28 k.p.a., zaś od dnia 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. W konsekwencji przyjąć trzeba, że podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wracając do wykładni art. 31 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego wnioskiem Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być jedynie inwestor. W świetle powyższych wskazań Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie wskazało konkretnej "innej" osoby, w interesie której żądało wszczęcia postępowania, popierając zasadność złożonego wniosku jedynie interesem społecznym. Organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony tego postępowania. Sąd odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1698/15, zawierającego w ocenie Stowarzyszenia odmienne stanowisko od przyjętego w niniejszej sprawie przez organy zauważył, że NSA wskazał na niejednolitość orzecznictwa, co do uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Przy czym w sprawie, w której zapadło ww. orzeczenie, z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wystąpiły podmioty, będące właścicielami lokali stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w budynku, którego dotyczyło pozwolenie na użytkowanie oraz w związku z tym także współwłaścicielami części wspólnych tego budynku. Zawarte w tym wyroku stanowisko nie zmienia, zdaniem Sądu, oceny wniosku skarżącego Stowarzyszenia złożonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. z przyczyn, o których mowa powyżej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie "S." reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na podzieleniu poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca organizacja społeczna nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie z urzędu nieważności pozwolenia na użytkowanie, bowiem "nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania" i wobec powyższego oddalenie skargi. Do powyższego doszło, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich trzech przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu przedmiotowego postępowania, określonych w art. 31 k.p.a.: 1) postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien więc stwierdzić zasadność zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. stwierdzenia z urzędu nieważności wskazanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Z uwagi na brak przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpatrywanej sprawie jedyny sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a., art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Podnosząc zarzut tej treści skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej spełniło wszystkie przesłanki, o których stanowi art. 31 k.p.a., uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lutego 2016 r. zezwalającej B. Sp. z o.o. na użytkowanie kompostowni odpadów ulegających biodegradacji na terenie zakładu produkcyjnego firmy B. Sp. z o.o. położonego przy ul. [...] w S. na działkach nr [...] i [...]. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 31 k.p.a. bez sprecyzowania, która z mniejszych jednostek redakcyjnych tego artykułu (paragrafów, punktów) stanowi przedmiot zarzutu. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem zarzutu jest art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, a zatem nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu musi przemawiać interes społeczny. W kontrolowanej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kierując do organu nadzoru żądanie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powołało się na art. 31 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12. Swój wniosek motywowało przede wszystkim faktem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostatecznymi decyzjami z [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie instalacji do sortowania i odzysku odpadów na terenie miasta S. oraz dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego spółki o kompostownię odpadów ulegających biodegradacji dla zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w S. Powołało się także na pkt 9 i 10 regulaminu podnosząc, że podejmuje i popiera wszelkiego rodzaju inicjatywy mające na celu poprawę stanu środowiska, promuje postawy proekologiczne. Argumentowało ponadto, że złożenie wniosku jest uzasadnione z uwagi na interes społeczny, przejawiający się w dążeniu do osiągnięcia celów statutowych, w sytuacji, gdy działalność B. powoduje rażące naruszenia prawa ochrony środowiska. Ocena tak sformułowanego wniosku dokonana przez organy obu instancji w podjętych postanowieniach, a następnie zweryfikowana w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji nie budzi wątpliwości co do jej poprawności. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zachodziły podstawy do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ wnioskujące Stowarzyszenie nie wskazało konkretnej osoby, w interesie której domagało się wszczęcia tego postępowania, popierając zasadność złożonego wniosku jedynie interesem społecznym. Tą "inną osobą" w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinna być strona postępowania. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Natomiast na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 7 Pr. bud. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rezultacie w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego. Skoro zatem, w sprawie objętej wnioskiem Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania, jedyną jego stroną był inwestor czyli B. Sp. z o.o., to tylko inwestor, względnie Prokurator w trybie art. 182 k.p.a., mógłby zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie stosownego postępowania nadzwyczajnego. Budowa spornej inwestycji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym prowadzona była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, która stanowiła następnie podstawę do uzyskania przez inwestora decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na jej użytkowanie. Celem tego postępowania była bowiem weryfikacja zrealizowanej inwestycji pod kątem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dodać w tym miejscu trzeba, że Stowarzyszanie dopiero w skardze kasacyjnej sprecyzowało podmiot, którego praw lub obowiązków miałoby rzekomo dotyczyć żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie wskazując, że jest nim w istocie inwestor - B. Sp. z o.o. Stanowisko to nie wytrzymuje krytyki. Nie sposób bowiem przyjąć, że inwestor byłby zainteresowany unieważnieniem udzielonego mu uprzednio pozwolenia na użytkowanie kompostowni odpadów. Jednocześnie zgodzić się przyjdzie z organami obu instancji, że powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzające nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mogą one stanowić co najwyżej przesłankę do rozważenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej istnienia podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero ewentualne usunięcie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany obligowałoby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, iż wspominane we wniosku Stowarzyszenia decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały usunięte z obrotu prawnego wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 stycznia 2018 r. II SA/Gl 738/17 i 8 grudnia 2017 r. II SA/Gl 739/17, z których pierwszy jest prawomocny. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej wniosek Stowarzyszenia jako niespełniający przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. należało uznać za przedwczesny. Tym samym poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie Głównego Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie naruszało przepisów obowiązującego prawa. Orzekając więc o oddaleniu skargi Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.