II OSK 1682/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 542/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2022 r. nr DGM-3.530.54.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 542/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę O. sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2022 r., nr DGM-3.530.54.2021, wydane na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej "u.o.m.", o odmowie wszczęcia postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla projektu pod nazwą "[...]". Organ uzgodnieniowy w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że planowany przebieg wnioskowanego przedsięwzięcia częściowo pokrywa się z obszarami objętymi wnioskami innych podmiotów, tj. T. S.A. o wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji układania utrzymania podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich (obszar 14.E.3 i 14.E.4); oraz S. sp. z o.o. o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa Mewa II" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (1) oraz o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa Mewa III" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (2). Organ powołując się na treść art. 27 ust. 1 u.o.m. oraz art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że ww. okoliczności pozwalają na stwierdzenie dysponowania tożsamym dobrem w postaci określonego obszaru morskiego. Zachodzi szczególny przypadek tożsamości sprawy administracyjnej polegający na dysponowaniu tym samym dobrem, tj. określonym obszarem morskim. Organ administracji publicznej podkreślił, że różne inwestycje polegające na układaniu i utrzymaniu rurociągów i kabli podmorskich nie mogą być realizowane przez inwestorów w nakładających się na siebie lokalizacjach. Realizacja tego typu przedsięwzięć w tym samym obszarze wzajemnie się wyklucza ze względu na zbieżny charakter tych przedsięwzięć oraz dysponowanie tym samym dobrem. Tym samym zachodzi tożsamość spraw, tj. nie można wszcząć postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu, zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" dla odmowy wszczęcia postępowania, tj. tożsamość opisanych wyżej spraw. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 126 K.p.a.), art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 K.p.a.; art. 61a § 1 K.p.a.; art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 27 ust. 1 u.o.m.; art. 27 ust. 1 u.o.m. w zw. z § 5 ust. 3 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000; art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art 107 i art. 108 ust 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 27 ust. 1 u.o.m. i z § 5 ust. 3 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia wykładanymi w świetle brzmienia i celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 542/22, uwzględniając skargę, wskazał na czym polega przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji ww. inwestycji. Sąd wyjaśnił, że analogiczne sprawy były już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu. W wyrokach IV SA/Wa 1525/21 z 18 stycznia 2022 r. oraz IV SA/Wa 1791/21 z 4 marca 2022 r. WSA w Warszawie przywołał argumentację uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, którą to argumentację Sąd I instancji uznał za całkowicie uzasadnioną. A mianowicie, organ nie przedstawił argumentacji, która uprawniałby do tezy, że z przyczyn technicznych nie jest możliwie pogodzenie inwestycji skarżącej z inwestycjami podmiotów, których wnioski zostały wszczęte wcześniej. Powoływana przez organ okoliczność częściowego pokrywania się geograficznie obszarów inwestycji jest, w ocenie Sądu, niewystarczająca. Minister, poza ogólnym odwołaniem się do wypowiedzi doktryny, nie wskazał konkretnej normy prawnej, która w sposób oczywisty stałaby na przeszkodzie prowadzeniu postępowania z kolejnego wniosku co do ustalenia lokalizacji oraz sposobu utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej. Minister odwołał się ogólnie do przesłanki tożsamości przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przypadku, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem. Natomiast wystąpienie z wcześniejszym wnioskiem przez inny podmiot, a nawet wydanie takiemu podmiotowi uprzednio zezwolenia, nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia późniejszego wniosku (zob. art. 23 ust. 5 u.o.m. stosowany odpowiednio na mocy art. 27 ust. 1a u.o.m.). Sąd nie zakwestionował, że w pewnych sytuacjach może wystąpić przypadek tożsamości sprawy administracyjnej wyłącznie z powodów przedmiotowych (np. w odniesieniu do tzw. decyzji rzeczowych; dysponowanie tym samym dobrem), co może mieć znaczenie dla istnienia wad, o jakich mowa w 156 § 1 pkt 3 i 5 K.p.a. Zdaniem Sądu, Minister, jakkolwiek nie czyni tego wprost, zdaje się nawiązywać, do obwiązującej w prawie cywilnym (w prawie rzeczowym) zasady prior tempore potior iure (art. 249 § 1 K.c.). Ewentualne odwołanie się do tej zasady pierwszeństwa również nie może być jednak uznane za zasadne na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej. Sąd podkreślił, że Minister, odmawiając wszczęcia postępowania, skupił się wyłącznie na interesach innych podmiotów oraz interesie organu. Pominął natomiast interes majątkowy skarżącej. Tymczasem, zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W kontekście tego przepisu Konstytucji RP w orzecznictwie zwrócono przy tym uwagę, że sam fakt podjęcia przez dany podmiot danych czynności wcześniej nie wynika, że prawa majątkowe innych zainteresowanych podmiotów nie zasługują z tego tylko powodu na ochronę (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15). W ocenie Sądu, w państwie prawa, opartym na zasadzie gospodarki rynkowej, w tym zasadzie wolnej konkurencji (art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), niedopuszczalna jest praktyka organów administracji publicznej, gdzie na drodze wykładni ogranicza się wolną konkurencję. Ograniczenia tej konkurencji powinny wynikać z jednoznacznej regulacji ustawowej. Przyjęta przez organ wykładnia pozbawia możliwości ubiegania się przez skarżącą o uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.o.m. W państwie prawa – w przypadku gdy chodzi o dostęp do limitowanych dóbr publicznych – transparentność, rzetelność życia publicznego oraz wymogi uczciwej konkurencji wymagają, aby dostęp do tego dobra był udzielany na przewidywalnych i uczciwych zasadach. W sytuacji zatem, gdy uzyskaniem pozwolenia jest zainteresowanych więcej niż jeden podmiot, przeprowadza się postępowanie rozstrzygające, przewidziane w art. 27d u.o.m., czego z oczywistych względów organ w niniejszej sprawie nie uczynił. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem oceny Sądu. Wcześniejsze złożenie przez konkurentów skarżącej tożsamych wniosków nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wszczęcie postępowania z wniosku Spółki jest niedopuszczalne. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) Minister, jako konstytucyjny organ odpowiedzialny za dany dział administracji publicznej, nie może na stronę przerzucać negatywnych skutków nieprecyzyjnych lub niepełnych regulacji prawnych. Wadliwa legislacja nie może prowadzić do ograniczenia, a tym bardziej pozbawienia strony określonych uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Infrastruktury, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 u.o.m. przez błędną wykładnię przepisu, zakładającą możliwość wydania nieograniczonej liczby pozwoleń na układanie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów w tej samej lokalizacji na obszarach morskich. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi skarżącej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. i uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ i w związku z tym uchylenie zaskarżonego postanowienia organu o odmowie wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej odrzucenie; ewentualnie – oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą niniejsza sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia, ponieważ w istocie nie istnieje oczywista przeszkoda warunkująca zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. Choć w skardze kasacyjnej akcentuje się problem funkcjonalnego powiązania inwestycji polegającej na układaniu i utrzymywaniu kabla na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej z inwestycją polegającą na budowie farmy wiatrowej na obszarach morskich, jednak nie wykazano aby skarżąca Spółka z uwagi na brak pozwolenia na budowę farmy wiatrowej w istocie chciała tylko zrealizować budowę kabla w kolizji z innymi inwestycjami innych podmiotów. Jak się wydaje jest to zagadnie kluczowe, na co może wskazywać art. 23 ust. 5a pkt 11 u.o.m., zgodnie z którym charakterystycznymi parametrami technicznymi przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 5, dotyczącego morskiej farmy wiatrowej są technologia wyprowadzenia mocy i parametrów technicznych wewnętrznych sieci elektroenergetycznych morskiej farmy wiatrowej. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy ocena Sądu I instancji w żadnym razie nie zmierza do ferowania poglądu co do możliwość wydania nieograniczonej liczby pozwoleń na układanie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów w tej samej lokalizacji na obszarach morskich, lecz jedynie wskazuje na brak oczywistych przesłanek do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Trzeba m.in. wyjaśnić, czy będą istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżąca Spółka może swoimi działaniami dążyć do zablokowania innych inwestycji, a więc czy rzeczywiście ze względów technicznych nie jest możliwa realizacja kabla w tej samej lokalizacji. W tego rodzaju sprawach nie można na przyszłość pozbawić Rzeczypospolitej Polskiej jej partykularnych interesów jak bezpieczeństwo energetyczne Państwa. W żadnym razie na tle tego rodzaju sprawy interesy innych podmiotów, w tym prywatnych, nie mają i nie mogą mieć decydującego znaczenia. Z punktu widzenia interesów Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest więc wypracowanie określonego konsensusu, który jednoznacznie będzie stanowił przejaw zagwarantowania bezpieczeństwa Państwa, w które to zagadnienie wpisuje się niewątpliwie bezpieczeństwo energetyczne, a więc i budowa farm wiatrowych na morzu, jak i budowa kabla, a przecież to ostatnie jednoznacznie ma służyć wyprowadzaniu energii elektrycznej z farmy wiatrowej. Niedopuszczenie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem merytorycznej oceny sprawy z punktu widzenia przesłanek uzgodnieniowych wcale nie musi w pełni realizować interesów Państwa. Poza tym na tle ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie istnieje co do zasady problem uzgodnienia budowy kabla w kolizji z innymi inwestycjami innych podmiotów. Jak wynika z art. 27 ust. 1a u.o.m. do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 5b, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8. A zatem przy rozpatrywaniu wniosku, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 u.o.m., mają zastosowanie przesłanki do odmowy wydania pozwolenia z art. 23 ust. 3 u.o.m., w tym np. z uwagi na interes gospodarki narodowej, czy też obronności i bezpieczeństwa państwa. W tym zakresie należy wskazać, że w niniejszej sprawie o uzgodnienie pozwolenia na lokalizację kabla nie może mieć znaczenia "postępowanie rozstrzygające", ponieważ tego rodzaju postępowanie ma zastosowanie do wniosków, ale o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, dotyczącego wyłącznej strefy ekonomicznej, czyli pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach. Należy dostrzec, że wśród przepisów art. 27c-27p u.o.m. brak jest przepisów, które pozwalałyby na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów "postępowania rozstrzygającego" na etapie, czy to wydania pozwoleń na podstawie art. 26 ust. 1, czy uzgodnień z art. 27 ust. 1, jeśli chodzi o pozwolenie na lokalizację inwestycji polegającej na układaniu i utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej. Niemniej niepozbawione jest usprawiedliwionych podstaw stanowisko, że może mieć znaczenie pierwszeństwo składania wniosków. W tego rodzaju sprawach analiza wymaga jednak szerszego spojrzenia, tak aby możliwym było skuteczne realizowanie inwestycji, kluczowych z punktu widzenia interesów Państwa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 26 ust. 1 u.o.m. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ podstawą materialnoprawną postanowienia uzgodnieniowego stanowi art. 27 ust. 1 u.o.m. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że, z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego na aktualnym etapie postępowania administracyjnego, Minister nie wykazał aby wystąpiły oczywiste przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania uzgodnieniowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. A skoro tak, to Sąd I instancji niewadliwie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury właśnie z tym wskazaniem, że sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.