II OSK 1694/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G., L. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1260/11 w sprawie ze skargi M. G., L. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1260/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi M. G., J. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Wójt Gminy M. ustalił dla Z. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarsko - magazynowo - garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami, przeznaczonego do chowu 120 sztuk tuczników na głębokiej ściółce, magazynowania paszy i pomieszczeń garażowych na maszyny i sprzęt rolniczy na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina M. W odwołaniach od tej decyzji J. S., L. S., M. G. oraz J. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że planowana inwestycja będzie dla większej ilości sztuk tuczników, niż to wynika z decyzji. Zarzucono nieprawidłowe zakwalifikowanie inwestycji, jako przedsięwzięcia nienależącego do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakwestionowano stwierdzenie, że zasięg inwestycji powinien ograniczać się jedynie do terenu działki inwestora, co przy hodowli 800 sztuk nie odpowiada rzeczywistości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie dotyczy budynku inwentarsko - magazynowo - garażowego przeznaczonego do chowu 120 sztuk tuczników na głębokiej ściółce. Ta ilość trzody odpowiada 16,8 DJP, przy maksymalnej wielkości obsady wynikającej z wniosku - 37,11 DJP. Oznacza to, że wielkość ta jest mniejsza, niż wielkości określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, zwanego dalej rozporządzeniem). Uwzględniając pozytywne uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonane przez Dyrektora RZGW w Krakowie, Powiatowy Zarząd Dróg w Mielcu, Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie oraz Starostę Powiatu Mieleckiego organ odwoławczy uznał, że decyzja spełnia wymogi art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), a nadto zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia ze stosowania przepisu ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o pow. 11,4 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie wynosi 2,40 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wnioskodawca zamierza hodować 120 sztuk tuczników, a nie 877, której to wielkości odwołujący nie uzasadnili, gdyby przyjąć obsadę wymienioną we wszystkich załącznikach - nie przekraczałaby ona 40 DJP, podczas gdy według § 2 ust. 1 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 120 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Na decyzję ostateczną skargi wnieśli M. G. oraz L. S. i J. S. M. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 (tzw. dobre sąsiedztwo), albowiem planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce [...] o pow. 1,11 ha, a której powierzchnia nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tej sytuacji organ wydał decyzję o warunkach zabudowy, mimo, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana budynkiem specjalistycznym przeznaczonym do chowu tuczników na głębokiej ściółce, zaś granice obszaru przyjętego do analizy przez organ I instancji, to zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z przewagą zabudowy jednorodzinnej, 2) § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), przez błędne przyjęcie, że inwestycja Z. G. nie będzie przekraczać 40 DJP, co nie kwalifikuje do sporządzenia raportu dotyczącego oddziaływania na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja pozwala na hodowlę 877 sztuk tuczników, 3) § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez brak doręczenia wymaganych załączników do decyzji, 4) art. 28 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że E. G.-R., A. i W. S., Z. W. i R. B. nie są stronami niniejszego postępowania, albowiem nie mają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość w/w osób, znajdujące się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, 5) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi z art. 54 u.p.z.p., 6) art. 8 i 11 k.p.a., gdyż nie ustalono precyzyjnie wielkości chowu tuczników. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. L. S. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podnieśli, że decyzja wydana została mimo braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana budynkiem specjalistycznym, przeznaczonym do chowu tuczników na głębokiej ściółce. Powtórzyli, że organy błędnie przyjęły, iż inwestycja nie będzie przekraczać 40 DJP, skoro planowany obiekt pozwala na hodowlę 877 sztuk tuczników. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), który stwierdza, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) następuje na wniosek inwestora. Konsekwencją wnioskowego charakteru postępowania jest to, że organ jest związany treścią wniosku a więc nie może we własnym zakresie w odmienny sposób zakwalifikować żądania wnioskodawcy i orzec o innej, niż żądana, inwestycji. Kolejny przepis mający zasadnicze znaczenie w sprawie, to art. 61 u.p.z.p., który określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 4 art. 61 u.p.z.p. stwierdza, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z powyższego wynika, że zasada "dobrego sąsiedztwa", ustanowiona przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podlega wyłączeniu w przypadku zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja prawa materialnego nie narusza. Przede wszystkim, uwzględniając określoną we wniosku planowaną do hodowli ilość trzody chlewnej - 120 tuczników, brak było podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wielkość hodowli określona we wniosku nie przekracza w żadnym wypadku 40 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza), co oznacza, że w sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zamierzenie chowu do 40 DJP nie zostało wymienione bowiem w wykazie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Również obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 i 103, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zalicza chowu lub hodowli zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 DJP. Wobec tego zarzuty skarg dotyczące innej, niż wskazano we wniosku inwestycji, dotyczące większej ilości inwentarza, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że w świetle załączonych do wniosku decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego, powierzchnia gospodarstwa Z. G. wynosi 11,41 ha i wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Mielec. Taka powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, uprawniała organy przy ustalaniu warunków zabudowy do odstąpienia od zasady "dobrego sąsiedztwa" i zwalniała od badania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestia udziału innych osób w tym postępowaniu została rozstrzygnięcia postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2010 r. i nie może być przez skarżących skutecznie podnoszona. Również nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się do kwestionowania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Skargę kasacyjną wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, L. S., J. S. i M. G. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: I. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a to wobec nierozpoznania zarzutów skargi J. i L. S. wskazujących na: a) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 - dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji wymogów dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, b) błędne oparcie się przez Organ administracji przy ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych (średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na obszarze gminy) na niesprawdzonych informacjach pochodzących ze strony internetowej www.sciaga.pl - Sąd jakby całkowicie nie dostrzegając tego zarzutu, stwierdza w treści uzasadnienia, że wielkość gospodarstwa inwestora wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Mielec (pomimo że ustalenie to jest kwestionowane) i nie odnosi się w żadnej mierze do formułowanego przez skarżących zarzutu wyrażonego w skardze - rozpoznanie tego zarzutu miało niezwykle istotne znaczenie w kontekście niezastosowania w sprawie zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec wadliwego stwierdzenia przez organ istnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego, przyjętego do wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji - konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu; ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p. niezastosowanie się do zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2010 r., w szczególności w zakresie dokładnej lokalizacji chlewni i obiektów powiązanych, - do żadnego z powyższych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku uniemożliwiając dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, bowiem przy braku ustosunkowania się do zarzutów i argumentów skargi nie jest wiadomym, czy były one brane przez sąd pod uwagę i dlaczego sąd je podzielił lub nie - brak odniesienia się do zarzutów skargi stanowi przy tym o wadliwym wykonywaniu funkcji kontrolnej sądu (art. 3 § 1 P.p.s.a.), II. art. 3 § 1 P.p.s.a. i 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przejawiające się tym, że Sąd nie rozpoznał skargi w granicach sprawy (nie będąc związany zarzutami skargi), w efekcie czego w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, mimo że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 kpa, a to wobec istniejącego istotnego uchybienia "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...] obr. [...]" - zwraca bowiem uwagę, iż dokument ten nie jest datowany, lecz przede wszystkim nie podano w jego treści jakichkolwiek danych identyfikujących decyzję, do której analiza została sporządzona – brak zarówno daty, jak i numeru decyzji, której "Analiza..." ma stanowić integralną część – powyższy brak ma niebagatelne znaczenie, albowiem analiza stanowi element składowy decyzji i załącznik ten winien być tak opisany, by jego związek z decyzją nie budzi wątpliwości. III. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, mimo że zebrany przez Organy administracji materiał dowodowy budził istotne wątpliwości, które polegały przede wszystkim na: a) braku ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji i przyjęciu w sposób bezkrytyczny obszaru oddziaływania wskazanego przez inwestora - Sąd nie dostrzegł, że ten materiał nie został w żaden sposób na etapie postępowania administracyjnego sprawdzony pod względem merytorycznym - bardzo istotnym w powyższym kontekście jest fakt, iż konieczność weryfikacji określonego przez inwestora obszaru oddziaływania został wyraźnie wskazany przez SKO w Tarnobrzegu w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] jako element konieczny przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, bowiem wcześniej Organ nie dokonał takiego badania, b) wysoce wybiórczym i nieprawidłowym doborze obszaru do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy, a nadto wadliwym stwierdzeniu w decyzji, wbrew załącznikowi graficznemu, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - znamiennym jest, że organ w treści decyzji zaprzecza własnym ustaleniom zawartym w "Analizie funkcji i cech zabudowy...", gdzie stwierdził, że na analizowanym obszarze ma się, w jego opinii, znajdować zabudowa zagrodowa, jednorodzinna o charakterze podmiejskim oraz zabudowa produkcyjna, IV. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, pomimo że Organy bezzasadnie zastosowały w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pozwalający na odstępstwo dla zabudowy zagrodowej od zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autorzy skargi formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatorów, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 508-510). W myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. Niewątpliwie "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Zabudowa zagrodowa, to w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Brak któregoś z tych elementów wyklucza możliwość zaliczenia inwestycji jako realizowanej w warunkach zabudowy zagrodowej. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przed zastosowaniem regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p., prowadzący postępowanie organ ma zatem bezwzględny obowiązek oceny czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu wyżej wskazanym oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżanej decyzji. Zasadnie uznał, że organy obiektywnie ustaliły stan faktyczny; prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy i właściwie zastosowały normy prawa materialnego. Trafnie też ocenił, że w świetle załączonych do wniosku decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego, powierzchnia gospodarstwa Z. G. wynosi 11,41 ha i wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Mielec, która wynosi 2,40 ha. Taka powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, uprawniała organy przy ustalaniu warunków zabudowy, do odstąpienia od zasady "dobrego sąsiedztwa" i zwalniała od badania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższego nie mogą zmienić twierdzenia skarżących, jakoby dla odstępstwa od omawianej zasady wymagane było, aby powierzchnia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musiała mieć powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie, istotne do załatwienia sprawy, okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania "zasada dobrego sąsiedztwa". Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne i postanowienia. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami, ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto obciąża go powinność wykazania, że przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył omawianego przepisu, gdyż przeprowadził w pełnym zakresie kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący powinni wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił w związku z czym niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też wywodów dotyczących naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., czyli przepisu określającego kognicję sądów administracyjnych. Sąd przepisu tego nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Działał także zgodnie z wyrażoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. zasadą oficjalności. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnego przepisu, którego naruszenia sąd pierwszej instancji nie zauważył, a które to uchybienie nie było wskazane w skardze. Natomiast nie odniesienie się do niektórych zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.