II OSK 1704/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. H. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1291/06 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. ze skargi kasacyjnej M. H. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. H. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1704/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1291/06 po rozpoznaniu skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopanego z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą dla M. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. K. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że organy obu instancji przyjęły, iż decyzja wydana wobec braku miejscowego planu zagospodarowania danego terenu spełnia wymagane warunki, zaś w ocenie organu odwoławczego podniesione przez skarżącą B. C. w odwołaniu zastrzeżenia co do braku wskazania liczby lokali mieszkalnych i braku kontynuacji funkcji, a także braku wymaganych uzgodnień, są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał też za niezasadne zarzuty B. C. podniesione w skardze dotyczące wadliwego "zasięgu granicy obszaru analizowanego", interpretacji pojęcia działki sąsiedniej i ustalenia "maksymalnej linii zabudowy" jak też uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i błędnego określenia nazwy ulicy. Skarga jednak w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały w zaskarżonej decyzji podane takie dane, jak szerokość elewacji z innych stron niż frontowa projektowanego budynku, wada ta dotyczy także wysokości obiektu, wadliwie określono szerokość elewacji frontowej /14 m/, podczas gdy z koncepcji projektu wynika, że wynosi ona prawie 20 m. Także wadliwie /niespójnie/ przedstawiono w projekcie decyzji przekrycie dachu /odmiennie od koncepcji zawartej w projekcie budowlanym/. Występuje tu także wadliwość polegająca na nieuwzględnieniu poza frontową innych stron budynku. Koncepcja elewacji projektowanego budynku nie została podpisana przez projektanta i "nie wiadomo w ogóle kto sporządził taką koncepcję projektu budowlanego". Występują również sprzeczności w kwestii liczby kondygnacji - w decyzji podano, że budynek ma jedną kondygnację nadziemną i dwie kondygnacje w kubaturze dachu, tymczasem z koncepcji elewacji frontowej wynika, że ma on cztery kondygnacje, w tym dwie nadziemne i dwie w połaci dachowej. Wszystko to w ocenie Sądu powoduje, że organy oparły się na niejasnym, niepełnym i zawierającym sprzeczności materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M H - inwestor, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię : 1/ art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/ poprzez uznanie, że organ nie jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku, 2/ art. 52 lust. 2 pkt 5 ustawy określonej w pkt 1, poprzez uznanie, że wniosek powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a w tym przeznaczenia i gabarytów w formie opisowej i graficznej podpisanej przez jego wykonawcę /projektanta/, 3/ art. 61 ust. 7 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy określonej w pkt 1, w zw. z ( 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż na gruncie powołanych przepisów konieczne było w przedmiotowej sprawie szczegółowe określenie szerokości elewacji budynku oraz jego wysokości nie tylko od jego frontu, ale także z innych jego stron. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że inwestor po zapoznaniu się z analizą urbanistyczną zmodyfikował swój wniosek, co powoduje iż doszło do wiążącej organ administracji jego zmiany, zaś okoliczności tej nie uwzględnił Sąd w zaskarżonym wyroku. Niezasadnie także Sąd przyjął, że przedstawione przez inwestora dane graficzne muszą być podpisane przez osobę, która je sporządziła. Przepisy nie nakładają obowiązku złożenia projektu budowlanego podpisanego przez osobę uprawnioną. Brak jest też w przepisach wymogu przedstawienia określonych danych od strony innych budynków, zaś wykładnia zastosowana przez Sąd nosi cechy wykładni rozszerzającej. Obowiązek dotyczy bowiem tylko szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, a nie parametrów budynku z innych stron. Skargę kasacyjną wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, mające wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z koncepcją architektoniczną projektowanej zabudowy. W uzasadnieniu w szczególności podnosi się, że ( 9 cytowanego rozporządzenia stanowi, iż określone parametry i cechy nowej zabudowy odnoszące się do elewacji frontowej ustala w drodze decyzji właściwy organ na podstawie wyników analizy urbanistycznej, a nie na podstawie koncepcji projektowej przedstawionej przez inwestora, nawet wówczas, gdy uśrednione wyniki znacznie różnią się od koncepcji przedstawionej przez wnioskodawcę. Praktyka wskazuje na to, że zamierzenia inwestorów najczęściej odbiegają od ustalonych w decyzji warunków i wymagań, co jednak według skarżącego Kolegium nie może być podstawą do odmowy wydania warunków zabudowy, względnie, jak to twierdzi Sąd w zaskarżonym wyroku, stwierdzenia, że warunki te mają być zgodne z "koncepcją" wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez M. H. - inwestora, została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę tej skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w takim znaczeniu, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że orzekający na wniosek inwestora organ nie jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku, lecz w istocie "koncepcją architektoniczną" przedstawioną przy wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie. Zarzut ten należy uznać za słuszny, bowiem to inwestor określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie jest - ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej i może przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę dokonać zmiany treści wniosku. Jeżeli więc po złożeniu wniosku w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym, tak zresztą, jak to miało miejsce zdaniem inwestora w niniejszej sprawie. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, jest naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek powinien zawierać załącznik graficzny podpisany przez osobę, która ten załącznik sporządziła /projektanta/. Także i ten zarzut jest uzasadniony, bowiem brak jest podstawy prawnej do przyjęcia takiego stanowiska, jakie wyraził Sąd w tym przedmiocie w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 7 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy określonej w pkt 1, w zw. z ( 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec uznania, iż konieczne było szczegółowe określenie szerokości elewacji budynku oraz jego wysokości nie tylko od jego frontu, ale także z innych jego stron obiektu. W tym względzie również rację ma inwestor wnoszący skargę kasacyjną, gdyż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w danym zakresie nie znajduje uzasadnienia w żadnej normie prawnej. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na konieczność uwzględnienia skargi inwestora i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - na podstawie art. 185 ( 1 ppsa, z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast całkowicie niezasadna jest skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, którego zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do tego, że zdaniem organu skargę tę wnoszącego orzekający w sprawie administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy organ nie jest związany treścią wniosku, niezależnie od tego, czy był on modyfikowany w toku postępowania w celu dostosowania zamierzenia budowlanego do wyników analizy urbanistycznej i tak określa warunki zabudowy, jak to wynika z tej analizy i obowiązujących przepisów, bez względu na to, jakie jest żądanie inwestora. Oznacza to, że według Kolegium należy wydać decyzję ustalającą określone warunki zabudowy nawet wówczas, gdy nie jest to zgodne z zamierzeniem przedstawionym przez wnioskodawcę /inwestora/, faktycznie nawet bez przedstawienia tej kwestii wnioskodawcy, stosownie do wymogów art. 9 kpa. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kilkakrotnie odnosi się do "koncepcji architektonicznej", tak ją traktując, jak gdyby był to dokument wiążący w sprawie i to nie tylko organ orzekający, ale i inwestora, podczas gdy wprawdzie obrazuje on zamierzenie budowlane inwestora, lecz w żadnej mierze nie ma charakteru wiążącego, a zwłaszcza treść tego dokumentu nie może odnieść takiego skutku, że inwestor, który w początkowej fazie postępowania "koncepcją architektoniczną" się posłużył, nie ma prawa dokonać zmiany wniosku, który podlega rozstrzygnięciu, przed wydaniem załatwiającej sprawę administracyjną decyzji. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w żadnej mierze nie może uzyskać akceptacji. Obowiązującą bowiem zasadą jest, że to wnioskodawca, w niniejszej sprawie inwestor, określa we wniosku, jakiego rozstrzygnięcia oczekuje. Może on we własnym zakresie, lub z inicjatywy organu orzekającego, który przedstawi mu wyniki analizy urbanistycznej w celu sprecyzowania wniosku, stosownie do art. 9 kpa, wniosek swój w toku postępowania administracyjnego zmienić /zmodyfikować w sposób dostosowujący własne zamierzenie do wyników analizy urbanistycznej/ i dopiero wówczas może być wydana decyzja pozytywna, to jest ustalająca warunki zabudowy z uwzględnieniem treści wniosku lub też odmawiająca ustalenia warunków zabudowy /decyzja negatywna/ w takiej sytuacji, gdy inwestor pomimo zapoznania się z analizą urbanistyczną i wynikającym z niej wnioskiem, że jego zamierzenie inwestycyjne nie może być załatwione pozytywnie, podtrzyma wniosek w dotychczasowej treści. Nawet bowiem decyzja negatywne dla inwestora może w wyniku jej zaskarżenia zostać uchylona /przez organ II instancji lub też sąd administracyjny/ gdy np. okaże się, że analiza urbanistyczna była wadliwa. Z powyższych względów, wobec uznania bezzasadności skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 ppsa.